财政司司长财政预算案演辞（十一）
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赤字预算
164. 香港是开放型经济体，税基亦较狭窄，政府收入容易受经济情况影响。与此同时，人口高龄化对公共开支构成压力。尽管我对香港的根本优势和长远前景极具信心，但面对经济下行及上述挑战，处理公共财政必须格外审慎。
165. 财政储备是多年来经济发展及市民辛勤努力累积所得，让我们有能力在经济下行时推出赤字预算，透过逆周期措施支持经济，纾减民困。过去一年，我们为应对疫情和纾困而大幅增加开支，两年间财政储备从相等于二十三个月政府开支的水平，显著下降至十三个月。
166. 我预期下一财政年度虽然收入有所改善，但由于推出逆周期财政措施，加上经常开支持续上升，财政赤字为一千零十六亿元，相等于本地生产总值百分之三点六。换言之，香港经过十五年来录得盈余之后，将会连年出现赤字。经营帐目在中期财政预测期间五年均会录得赤字，二零二一／二二年度的经营赤字超过一千四百亿元，主要是逆周期措施所致。其余四年的经营赤字则介乎二百二十四亿至四百零七亿元。综合帐目预计亦会连续四年录得赤字。而上述预测并未计及政府未来可能推出的退税及纾缓措施。
167. 赤字的主要成因是政府开支增长较收入增长快，当中尤以经常开支为甚。政府的经常开支由一九九七／九八年度约一千五百亿元增加至二零二零／二一年度约四千七百亿元，增幅超过两倍。近年政府开支显著增加，固然有助提升服务及投资未来，但正如我在去年预算案已强调，政府开支必须进入整固期，而长远财政承担亦必须与收入增长相适应。
168. 今年的预算案有几项举措对新财政年度和中期财政预测均有影响，我希望向市民解释说明。
169. 为善用财政储备争取更佳回报，以应付未来需要，政府在二零一六年设立未来基金，进行较长期的投资，为期十年。未来基金的投资收益是公共财政资源的一部分，至今已累积接近一千亿元。政府一直有披露未来基金的回报率，但按照现金记帐方式，这些尚未回拨的投资收益仍未反映在政府帐目中。我会从二零二一／二二年度开始，陆续在经营帐目中反映未来基金累计的投资收益，首年回拨二百五十亿元。
170. 此外，今年的财政预算也包括了二零二一／二二年度从房屋储备金回拨的二百三十亿元，以及刚才提及扩大「政府绿色债券计划」所得的每年约三百五十亿元。发行绿色债券所得，会为基本工程储备基金下的绿色项目提供资金，但不会用于经营开支，无损公共财政纪律。发债最终必须偿还本金及利息，并不能充实我们实质的财政资源。不过，增发绿色债券融资符合要求的项目，确实可以纾缓政府以现有资源，承付资本性支出的财政压力，在目前低息环境中是合理恰当的做法，同时也有利于香港债券市场的发展。
171. 回拨未来基金投资收益和房屋储备金，以及增发绿色债券，令我们即使面对未来数年的赤字预算，财政储备仍可维持在相对稳健的水平，增强外界对香港财政实力的信心，有利于维持金融稳定。然而，长远而言，要维持稳健的公共财政，关键始终在于量入为出，确保开支增长与经济增长率相适应。面对财赤的挑战，我们既要节流也须开源。
节省开支
172. 今年的预算案继续推出一系列措施，支援市民及企业。过去一年香港经济受疫情打击，社会各界普遍受到不同程度的影响，其中尤以基层为甚。为了保障民生，维持信心，即使面对财赤，我仍然决定不削减影响民生的开支，尤其是用于教育、社会福利和卫生这三个政策范畴的资源。在二零二一／二二年度，这三个政策范畴的经常开支预算合共三千零二十三亿元，占政府总经常开支预算百分之五十八，相对二零一七／一八年度的二千零八十二亿元，增加百分之四十五。
173. 政府会从自身做起，通过节流加强公共财政纪律。二零二一／二二年度，政府将落实公务员编制零增长。此外，政府会实施节流计划，在不影响民生开支的前提下，所有政策局及部门须压缩本身的开支，目标是在二零二二／二三年度把经常开支拨款减少百分之一，预计可节省约三十九亿元。百分之一的经常开支节流指标看似不高，但由于与薪酬相关的开支占政府部门经常开支约六成，压缩的空间很有限，所以节省主要来自余下的四成，包括一般开支及资助金等主要类别。所有部门均要认真检视、调整优次和提高效率，积少成多才能达标，而又不影响日常运作及公共服务。
增加收入
174. 我在去年的财政预算案指出，香港必须保持经济发展与活力，并寻找新的增长点以提高收入。刚才我已经阐述了香港经济的长远定位，以及重点产业的发展策略，长远而言均有助增加政府收入。
175. 去年我亦提及需要考虑新的收入来源或调整税率，并逐步缩减一次性宽免措施的规模。虽然调升现有税率可以短期达到增加收入的目的，但我们须小心选取。
176. 我们充分考虑对证券市场和国际竞争力的影响后，决定提交法案调整股票印花税税率，由现时买卖双方按交易金额各付百分之零点一，提高至百分之零点一三。政府将继续全力推行各项发展证券市场的措施，将香港的金融业发展至更高的台阶。
177. 受当前的经济环境及疫情影响，企业和市民普遍仍面对相当的财政压力。我认为目前不适宜调整作为政府主要收入来源的利得税及薪俸税税率。不过，政府会持续审视，在适当时作出调整。
178. 我在谘询期间收到不少开征新税项的建议。要引入新税项，须通盘考虑，小心推敲，以及认真聆听社会的意见。目前我们聚焦抗疫和重振经济，并不具备条件引入新税项。但我们会进行相关研究及准备工作，于适当时开展深入讨论，就开征新税项寻求共识，以增加收入。
国际税务合作
179. 经济合作与发展组织（经合组织）正为应对侵蚀税基及转移利润而制订新方案（Base Erosion and Profit Shifting 2.0，英文简称「BEPS 2.0」），包括引入全球最低税率及数码税。BEPS 2.0谘询小组已在去年中展开工作，政府亦同时谘询商界持份者的意见，考虑方案对香港的预期影响，制订应对措施。考虑了谘询小组的初步意见，我简单阐述政府的应对方向，让商界及早掌握及准备。首先，作为国际金融和商贸中心，香港会积极根据国际共识落实BEPS 2.0。第二，由于BEPS 2.0主要针对大型跨国企业，我们在制订应对措施时会尽可能避免影响香港的中小企，并致力维持香港税制简单、明确和公平的优势。第三，我们在保障本港征税权的同时，会尽量减低受影响企业的合规负担。第四，我们会继续致力改善香港的营商环境和竞争力，吸引跨国企业集团在港投资营运。当经合组织落实方案后，谘询小组会向我提交报告，建议具体应对措施。
差饷制度
180. 差饷制度自一九九五年以来未有重大改变，为确保与时并进，我已要求财库局和差饷物业估价署检讨是否有优化空间，包括应否引入累进差饷制度及为自住物业提供恒常宽减。此外，我们也会考虑把缴纳差饷的主要法律责任由物业的使用人转移至业主，反映业主须为其物业负有最终责任。政府会就应否及如何修改差饷制度，谘询立法会相关事务委员会的意见。
（待续）
完
2021年2月24日（星期三）
香港时间12时44分
香港时间12时44分