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政务司司长唐英年今日（一月四日）就《２０１０年郊野公园（指定）（综合）（修订）令》致函立法会主席曾钰成。函件内容如下：
曾主席：
在2010年10月7日，律政司曾就陈淑庄议员向您提交废除《2010年郊野公园(指定)(综合)(修订)令》(下称「《指定令》」)的拟议决议案一事，向立法会提交详细的意见书，表明有关的决议案并不合法的观点。2010年10月11日，您裁决陈议员的拟议决议案合乎规程。及后，立法会在2010年10月13日，通过了废除《指定令》的议案。政府与立法会对于废除《指定令》的合法性存有分歧。政府就如何处理有关决议案的问题，作出了深入和审慎的研究。我现将政府的立场和决定告知您和立法会。
政府的法律观点
就相关的法律观点和争议，政府进一步征询了两位独立宪法专家唐明治御用大律师（Mr Michael Thomas QC）和彭力克勋爵御用大律师（Lord Pannick QC）。两位均同意和支持政府的法律观点，即立法会在2010年10月13日通过废除《指定令》的议案，欠缺法律依据。
当立法会根据《释义及通则条例》第34条行事时，具有与原先订立附属法例者相同的权力，但亦须受与原先订立者相同的法定规限。这一点，政府与立法会素有共识。正如您在2010年10月11日的裁决中表示，立法会前主席在1999年就《公共收入保障条例》和《释义及通则条例》第34(2)条对立法会修订附属法例的权力构成的影响所作出的裁决及所提的相关原则是正确的。
在是次事件中，政府与立法会在法律观点上的分歧，在于对《郊野公园条例》（下称「《条例》」）第14条的诠释。根据《条例》第14条，如行政长官会同行政会议已根据《条例》第13条批准当局按照《条例》第III部所订的法定程序呈交的未定案地图，而该未定案地图亦已存放于土地注册处，则行政长官须作出一项命令，指定在该已予批准的地图上所示的范围为郊野公园。由于这项条文以强制性的文字订定，因此，行政长官并无酌情权拒绝作出命令。他必须作出该《指定令》，以履行第14条所订明的法律责任。依此推论，行政长官并没有权力合法地废除《指定令》。
在这情况下，基于以下两点，我们认为立法会并没有权力根据《释义及通则条例》第34(2)条废除《指定令》。第一，《条例》本身出现用意相反之处，根据《释义及通则条例》第2条，第34(2)条并不适用。第二，即使第34(2)条适用，该条文规定立法会作出修订的权力，必须符合订立该附属法例的权力。由于行政长官没有权力废除该指定令，立法会也没有这个权力。一直以来，没有任何人提出该《指定令》在法律上有任何失误，因而要考虑废除。即使法律上有失误，立法会也不能充当法庭的角色，以废除该《指定令》的方式作出更正。
《基本法》第七十三条规定，立法会要根据《基本法》规定并依照法定程序，行使制定、修改和废除法律的职权。《条例》下指定郊野公园的法定程序及规管立法会权力的《释义及通则条例》第34(2)条，都是「法定程序」的一部分，立法会在行使上述职权时必须依从。这个对第34(2)条的理解，已在立法会以往的裁决中反映（见上文第3段）。
事实上，即使在一些普通法司法管辖区（例如英国、澳大利亚及加拿大等），行政机关获授权订立的附属法例，立法机关也不一定有权废除此等附属法例。以英国而言，一些已获议会授权而订立的附属法例甚至无须经过议会审议的程序。当局固然尊重立法会审议法例的权力，但立法会废除附属法例的权力不应被视为在每一个情况都必然适用。香港作为一个法治的地方，该项权力是否适用于某条特定的附属法例，应以有关主体法例条文以及《释义及通则条例》第34(2)条来考量。
平衡所有因素后的结论
我想强调，我们一向尊重《基本法》和法治精神，亦因此很谨慎地反覆考量了相关的法律观点，并且延聘上述的权威宪法专家，协助我们厘清相关的重要法律问题。虽然我们尊重立法会及您就此事的看法，但我们最后仍是不能苟同。
在这情况下，有意见认为政府应寻求法庭就有关法律争议作出司法判断，不过经过审慎考虑后，我们认为就立法会废除《指定令》一事由政府寻求司法覆核，并非最佳的方法，决定不予采用，原因包括以下三点。
首先，良好的行政立法关系是社会上普遍的意愿，也是我和政府同事非常重视和珍惜的。行政和立法当局对簿公堂，始终对社会有负面影响，除非逼不得已，不应动辄兴讼。
第二，我们认为，政府和立法会就《条例》和废除《指定令》的争议，主要是关于《条例》的诠释，并不涉及对立法会在《基本法》下所行使的职权这个宪制问题的基本分歧。
第三，政府明白不少市民对郊野公园部分土地被改为堆填区的做法，的确有相当大的反对声音。环境局在过去两个月就如何处理香港固体废物的问题作了非常深入的反思和评估，经过通盘考虑后，我们决定修改扩建新界东南堆填区之建议，不再征用清水湾郊野公园5公顷的土地作堆填区之用。基于这个决定，透过司法程序去达致动用这5公顷土地作堆填区并无实际需要。
但我必须强调，是次决定，不代表我们认同立法会的做法有充分的法律依据，亦不会成为日后类似个案的先例。日后如有相似情况，政府必定会因应个别情况作考虑，不排除在有需要时向法庭寻求裁决。
落实妥善处理废物策略，刻不容缓
香港正面对逼切的废物处理问题。现时，每日经回收后还剩余的废物约有13,300公吨要弃置在三个策略性堆填区。这三个堆填区，将分别于2014、2016及2018年溢满。我们必须及时行动，否则便要在可见将来面对废物未能妥善处理的危机，后果是香港难以承受的。总的来说，我们要加强源头减废、引入现代化废物处理设施，以及扩建堆填区，三管齐下作出应对。
源头减废是首要工作。减废措施已初见成效，在都市固体废物方面，从2005年至2009年，香港的人均弃置量减少了7%，而整体回收率亦由43％上升至49％。政府会继续推动市民减少制造废物，并研究以经济手段鼓励减废，同时又鼓励废物回收，我们的目标，是在2015年将回收率进一步提高至55％。
现届政府在引入现代化废物处理设施上，已经做了大量工作，例如正在兴建中的污泥处理设施，和规划中的有机资源回收中心和综合废物管理设施。规划工作涉及选址、环境评估、工程设计及公众谘询等，即使有关项目在2012年得到立法会拨款，第一所有机资源回收中心和首个综合废物管理设施（视乎选址）要分别在2014年和2016年或2018年才能运作。
扩建堆填区有实际需要
即使在顺利引入规划中的现代化废物处理设施后，扩建堆填区仍是不可或缺的，以处理不能焚烧的废物，例如建筑废物，以及经处理后残余灰烬。目前，我们有需要准备足够的堆填空间以填埋每日13,000多公吨的废物。中、长期而言，初步估算，即使在提高回收率以及在上述现代化设施在2016年或2018年全部投入运作后，每日仍有约8,000公吨的废物及残余灰烬需要以填埋处理。
在三个堆填区当中，新界东南堆填区预计在2014年满溢。政府明白市民对扩建计划中征用郊野公园用地的强烈意见，因此，即使在极需要扩建堆填空间的压力下，我们仍决定将五公顷的郊野公园土地剔除。我们亦理解到由于新界东南堆填区接近民居，环境保护署除了会落实已承诺的缓解措施外，还会特别针对气味问题，研究将该堆填区改为只用作处理建筑废料。按这项修订安排，经过我们仔细重新审议所需的堆填空间后，政府会把需要征用的将军澳第137区的土地面积减至约13公顷，估计可以维持处理运往新界东南地区的建筑废料至2020年，以配合长远建筑废料转运设施的安排。我们会就修订建议与区议会、立法会环境事务委员会和业界沟通，并会就这些改动，向城规会陈述，及修订相关废物处置法例，以期能尽早落实安排。
环境局局长稍后会向公众和立法会详细解释政府的全盘策略和措施。
社会共同承担
香港是高度发展，人口密集的社会，处理市民生活和经济活动所产生的废物，是确保公众卫生及优质环境的基本一环。我期望社会就着废物处理的讨论，引领我们的政策朝着务实和建设性的方向前进。要做好这方面的工作，社会整体的支持参与，无论是行政、立法机关，以至社区和个人层面的配合，都是必不可少的。我期望政府的各项建议，能够得到立法会的支持。只要各方衷诚合作，以社会整体利益为大前提，我们必然能够解决可能出现的危机，妥善处理废物问题，走出一条共赢而符合香港长远利益的道路。
政务司司长
完
２０１１年１月４日（星期二）
香港时间１２时０３分
