「劏房」租务管制研究工作小组主席在记者会上介绍工作小组报告的发言全文（只有中文）
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政府一直关心居住于「劏房」的住户的情况。
社会上有意见认为政府应对「劏房」实施租务管制，以期为「劏房」租客的权益提供更佳保障。然而，租务管制是备受争议的课题，而决定是否实施租务管制前务须进行仔细和全面的研究。
因此，运输及房屋局于二○二○年四月成立「劏房」租务管制研究工作小组，负责检视本港「劏房」的现况，以及就应否对「劏房」实施租务管制和其可行方案向政府提供意见。
首先，于二○二○年底／二○二一年初，获工作小组委托进行社会专题研究的机构（「政策二十一」）进行了一项有关香港「劏房」的全面调查。
调查涵盖楼龄达15年或以上的所有私人住用／综合用途楼宇。
根据调查结果，估计于二○二○年，在上述楼宇内有29 897个屋宇单位有用作住宅的「劏房」，「劏房」数目为100 943间，平均每个屋宇单位有3.38间「劏房」。居于「劏房」人士的数目估计有226 340人。
机构亦对工商大厦内的「劏房」进行了调查，估计于二○二○年，工商大厦中有6 927间用作住宅的「劏房」。
一些主要调查结果及观察如下 —
大部分「劏房」处于楼龄达50年或以上的楼宇。超过八成处于没有物业管理公司的楼宇。
居住面积方面，大约63%的「劏房」住户居住于面积少于13平方米的「劏房」，人均居住面积中位数为6.6平方米。
设施方面，几乎所有「劏房」都设有厕所和厨房（不论共用还是独立）。大部分「劏房」均设有独立电表及独立水表。
住户收入方面，二○二○年，「劏房」住户的每月收入中位数为15,000元，低于二○二○年第四季的全港中位数的33,000元。
居住年期方面，大约56%的「劏房」住户在现时的「劏房」已居住超过两年。大约一半「劏房」住户已申请公屋，另外约一半则无。
租赁安排方面，超过85%的「劏房」住户有签立书面租约，但租约内容未必「完整」。在有签立租约的住户当中，大约60%的租约订明租期为一年以上至两年，而只有10%的租期超过两年。
租金方面，「劏房」月租中位数为4,800元，每平方米月租中位数为417元。相比之下，二○二○年十一月，新界区及九龙区内少于40平方米的住宅单位的平均月租分别为每平方米301元及368元。
「劏房」住户的月入当中，大约三分之一用作缴交租金。
水电费方面，大部分「劏房」住户除了缴交月租外，还要另行支付水电费，当中大部分住户所要缴交的水电费乃按照用量计算。就此，水电费的中位数为每度水13元及每度电1.5元。
租金调整方面，在租金曾被调整的住户当中，75.6%的租金在对上一次租金调整时被上调，而上调幅度的中位数为7%。大约7.0%的住户的租金在对上一次租金调整时获下调，而下调幅度的中位数为5%。
工作小组曾审视香港过往曾经实施的租务管制。
香港过往曾经实施不同形式的租务管制。租金管制于一九二一年首次在香港实施，跟着于不同时间因应当时房屋短缺及租金上升的问题而多次透过法例实施租金管制及／或租住权保障。然而，大部分管制措施只属暂时。
近年，随着租金管制和租住权保障先后于一九九八年及二○○四年被废除，现时，《业主与租客（综合）条例》第IV部并不管制住宅租赁的租金加幅，也不赋予租客续租权的保障。
除了香港外，工作小组亦检视了不同海外司法管辖区实施租务管制的措施和经验。
总体而言，现时，英国和澳洲一般没有实行租金管制。
至于有实行租金管制的国家或地区，例如德国、荷兰、纽约市和三藩市，均通过控制租金水平或限制加租幅度来实施租金管制。
同时，租住权保障是众多海外司法管辖区主要的租客保障措施。总的来说，在大多数受检视的海外司法管辖区中，除非符合某些限制条件，否则业主不能驱逐租客。
工作小组委托学者进行经济专题研究，审视国际间有关租务管制的实证研究，以及评估香港实施「劏房」租务管制在各个方面可能产生的影响。
很多经济学家均对租务管制的成效有所保留，例如租务管制可能令受管制房屋的供应减少、业主可能会减少保养单位，或租务管制旨在协助的人士只能得享部分益处。
但工作小组委聘的经济学者认为，考虑到房屋是必需品，而弱势社群在私人租务市场的选择几乎就只有「劏房」，「劏房」在价格方面没有弹性可言。由于「劏房」市场有欠完善，对「劏房」实施租金管制并不违反自由市场原则。倘若「劏房」租务市场从一开始已是「不公正」和「不公平」，政府便应出手干预。
经济学者预期，除非管制幅度很大，否则租金管制不会即时令「劏房」供应减少，因为把「劏房」还原成普通单位的成本不菲。
工作小组委聘的法律团队也认为，由于现时「劏房」业主已投放资本把单位改装成「劏房」，而不少业主得享相对较高的回报，因此大部分「劏房」业主都应能接受某种程度的租务管制。
经济学者亦认为，虽然任何形式的租金管制都会产生副作用，但可藉着小心设计租务管制机制而得以缓解。
工作小组委聘的法律团队认为，如要在香港实施租务管制，便要透过立法进行。
考虑到香港「劏房」租务市场的特征，法律团队提出采用立法管制手段时应当考虑以下事项 —
（一）「劏房」「合法化」
很多「劏房」的营运都在某些方面没有完全符合法例，如对「劏房」，特别是未有完全遵守所有法例规定的「劏房」，实施租务管制，可能向公众发出错误信息，令公众以为政府正把「劏房」「合法化」。
因此，政府必须向公众传达清楚的信息：实施任何「劏房」租务管制措施不会影响相关当局按照现行法例采取执法行动。
（二）租务管制引致不符原意的后果
租务管制措施虽是出于善意，但往往会产生连串不符原意的后果，对措施旨在协助的部分租客不利，例如在租住权保障的限制下，业主将拣选租客，令收入不稳定的租客难以觅得居所。
另一个常见后果，是令业主无心维持其单位的质素。租务管制也会促使业主寻找方法抵销租务管制措施所带来的冲击，例如一开始便收取较高租金、向租客索取更大笔按金、要求租客支付各类附加款项、滥收若干与租契有关的款项，以及更改租赁条款，使之不受限于任何形式的租务管制。
但对于租金管制可能引发「劏房」租金在短期内急升，法律团队认为「冻结租金」并非可行的对策，因为很多「劏房」租客所订立的可能是按月定期租赁。一旦收到任何风声政府会冻结租金，这些业主便可迅速给予一个月通知而大幅加租。再者，就口头租赁或在租金中包括其他费用（例如公用设施收费及「匙金」）的租赁而言，将难以厘定所应冻结的租金水平。
（三）法律挑战：减损拥有人的财产权
尽管香港过往曾实施较严厉的租务管制，但《香港人权法案条例》已自一九九一年六月八日起在香港生效。自一九九七年七月一日起，《基本法》亦为私有财产权提供宪制保障。
法律团队认为，在拥有人得到土地后，就租赁或土地使用施加的任何新限制都可能被视作侵犯和减损拥有人的财产权。这些限制除非能够通过「相称性」验证标准，否则可能被裁定为违宪。
总的而言，法律团队认为租务管制措施愈严苛，法庭认为该等措施违宪或不合理的风险便愈高。
（四）分租和特许
法律团队指出，分租和特许或会影响「劏房」租务管制的成效。
香港「劏房」分租情况普遍。当源头租契期满或被终止时，该「劏房」的分租契亦会告终。
理论上，只规管「劏房」分租契而不规管源头租契，可能会减低租务管制措施为租客带来保障的成效。然而，源头租契的规模、商业目的和条款往往可能截然不同。此外，这个做法亦有法律方面的问题。所以，将来的租务管制必须加入措施，处理分租所引致的问题。
另一方面，为了避开以「租契」为基础的法例管制，「劏房」经营者很可能会刻意选择与「劏房」占用人订立「特许协议」而非「租契」。不过，法律团队认为，「劏房」经营者要避过法律及法庭的监督并不容易，因为法庭决定一份协议是否租契时，将审视协议的实质而非其标签。
（五）施加「宜居」和「维修」责任的困难
除了在租契生效时须符合「适宜居住」的条件，及除非双方立约同意之外，普通法并没有向业主施加须持续维修处所的责任。
如需要向业主施加某种强制性的维修责任，要制订全面客观的合规标准也绝不容易。
事实上，住宅是否处于「可租用」或「适宜居住」的状况，可以是相对和主观的。「劏房」的居住环境也可能有很大差异。
法律团队建议，如要向业主施加维修责任，法律便应明确列出所要保养的「项目」，也应要求租客在合理情况下容许业主进入处所进行维修。
（六）以「市值租金」规管「劏房」租金的困难
二○○四年七月九日以前，住宅租赁的租客获租住权保障，只要租客愿意缴付「市值租金」，业主便须与租客续租。
实际上，要确定个别「劏房」的「市值租金」将更为复杂，因为「市值租金」会随着多项因素而改变。
加上「劏房」数量庞大，如在有争议时交由土地审裁处裁定「劏房」的「市值租金」，将涉及巨大开支，亦欠缺效率。
此外，由于目前缺乏「劏房」市场租金的数据，这种租金规管方法至少在短期内并不可行。
再者，这个方法对财政资源有限的「劏房」租客来说亦相当昂贵。
综合以上所述，工作小组认为，在探讨应否在香港实施「劏房」租务管制以及考虑可行选项时，应当考虑下列各项重要指导原则 —
一、因应《基本法》明文保障私有财产权，将来的「劏房」租务管制措施不可在赋予租客社会利益之余超乎比例地侵犯拥有人的财产权，否则法院可能裁定这些措施违反《基本法》。
二、尽管不少「劏房」的居住环境有欠理想，但在社会上尚未有充足公营房屋和过渡性房屋供应以满足低收入人士和家庭的住屋需求之前，「劏房」确能为部分低收入人士和家庭提供基本住处。
工作小组的目标是研究应否在香港实施「劏房」租务管制，而不是取缔「劏房」。纵然如此，「劏房」应继续受到各项相关法例规管，以确保符合建筑物安全、消防安全、卫生等要求。
三、正如运输及房屋局于二○一四年十二月发表的《长远房屋策略》以及工作小组三份专题研究报告指出，租务管制措施可能产生连串不符原意的后果，当中部分更可能对措施原本旨在保障的租客不利。将来的租务管制措施应尽可能减少这些不符原意的后果。
四、正如刚才提到，现时，在「劏房」市场内，分租情况相当普遍。当源头租契期满或被终止时，该「劏房」的分租契亦会告终。这会令执行租务管制措施遇到困难。
但完全禁止把「劏房」分租（即强制要求所有「劏房」的租契由「劏房」所在单位的注册拥有人与「最终」租客签立）的极端措施并不可行。在并不完全掌握市场上以分租形式出租的「劏房」的准确数据的情况下，采取上述措施的风险甚高，可能会对「劏房」租务市场造成根本上的干扰，导致「劏房」供应大幅减少。
日后如实施「劏房」租务管制，应加入措施以解决分租所带来的问题。
五、如要引入「劏房」租务管制，政府应考虑采纳具更充分法律基础、相对容易施行、可迅速实施及能够切实保障「劏房」租客的管制措施。
综合过去多个月的研究，工作小组原则上认为政府应对「劏房」实施适当的租务管制，以保障基层「劏房」租客的权益。
工作小组建议透过立法方式制订「劏房」租务管制措施，即在《业主与租客（综合）条例》内新增专为「劏房」租务管制而设的部分。
就规管范围方面，工作小组留意到，「劏房」除了存在于住宅大厦外，亦存在于工商大厦或例如寮屋和「天台屋」等临时构筑物。
这类「劏房」可能涉及非法使用土地及／或僭建物。若然对这类「劏房」执行租务管制，可能会发放错误信息，令公众以为政府把这类「劏房」「合法化」。
但工作小组理解到，居于这类「劏房」的租客亦须得享租赁保障。公众、关注团体和立法会议员亦普遍认为「劏房」租务管制应涵盖例如工厦内的「劏房」。
因此，工作小组建议，规管的范围应相对广泛，尽可能涵盖各类「劏房」，以致更多「劏房」租客能受惠。
此外，鉴于租务管制应聚焦于用作住宅的「劏房」，加上管制的目的并非规管不涉及实际占用人的租赁，因此工作小组建议规管范围应限于作自占用途的「劏房」住宅租赁（下称「受规管租赁」）。
工作小组认为，一份清楚列出业主与租客的权利和责任的书面租约，对于向「劏房」租客提供更佳保障至关重要。
就此，工作小组建议制订载有下列强制性条款的「标准租约」：
受规管租赁的租期将固定为两年。租金于租期内不得上调，但业主与租客可协定减租；
只有租客有权藉给予业主一个月通知而于租期首12个月过后终止租约；
租客须向业主支付租金、按金（金额固定为相等于两个月租金），并须向业主补还经业主摊分的水电费用（如有），亦须向业主支付因租客违反租约任何条款而产生的款项（如有），但除此以外，租客无须向业主支付任何其他款项；
假如「劏房」不设有由电力公司或水务署安装的独立电表或水表，则业主要求租客补还水电费时，须向租客提供相关帐单的副本以及明细表，以显示与单位内其他租客摊分该等费用的详情；
所有租客须付的经摊分费用的总和不得超逾相关水电费帐单所收取的款额；
上述安排亦应涵盖由业主提供并供同一单位内所有租客共用的其他服务的费用，例如煤气／石油气、电讯和无线网络（WiFi）服务；
业主须维持物业内部的状况，亦须维持物业内的供水、供电、供应热水、卫生和空调（如有）装置的正常运作；
租客不得将物业分租；
业主须于指明期限内向租客退还按金，即租约期满或提早终止且租客把处所交回业主之时起计一段指明期间（例如七日内），或业主向租客追讨因租客违反租约任何条款而产生的款项得到清偿之时起计一段指明期间（例如七日内），以较迟者为准；
业主须于签立租约后一个月内向差饷物业估价署提交受规管租赁的资料；及
租约及其复本的印花税将全数由业主承担。
工作小组建议政府应强制规定「劏房」业主与租客签立包含上述强制性条款的书面租约。
假如双方起初未有订立书面租约，则根据日后法例，租客应有权随时要求业主于指明期间（例如28日内）将一份经由业主签署的书面租约送交租客。
假如业主不照办，则租客可暂缓缴付一个月或以上的租金，直至业主履行这项规定为止。
为收阻吓作用，工作小组建议规定假如受规管租赁的业主：
（a）要求租客支付不属于租金、按金、经业主摊分的公用设施费用补还款项（如有）或因租客违反租约而产生的款项（如有）的任何款项；或
（b）在单位内所有租客须付的经摊分款项的总和超逾相关帐单所收取的金额的情况下，要求租客补还公用设施费用，则该业主即属犯罪，并可处以惩罚。
在《业主与租客（综合）条例》第IV部下其他适用于住宅租赁的现行罪行和罚则，亦应适用于受规管租赁。
在租住权保障方面，工作小组建议，根据日后法例，租期固定为两年的受规管租赁的租客应有权续租一次，从而得享为期四年的租住权保障。
四年后，业主与租客可自由商议和订立新租赁，并协定租金水平。该租赁将成为新的受规管租赁，业主将须依法向租客提供另外四年的租住权保障。
工作小组留意到，部分「劏房」业主关注他们将不得不容忍「劣质租客」。
工作小组建议日后的租务管制法例应订明受规管租赁的业主可没收租赁权的情况，例如：租客欠租，租客使用物业作不道德或非法用途，租客对业主或任何其他人造成不必要的烦扰或不便，又或租客将物业分租。
为保护「劏房」租客免遭业主任意加租以及减轻租客的租金负担，工作小组建议，对续租时的租金加幅设置上限。
至于如何厘定该上限，工作小组曾探讨不同方案，包括参考各项物价或租金指数。经小心考虑后，工作小组建议，续租时的租金加幅不得超逾（一）差饷物业估价署发布的私人住宅租金指数（所有类别）于相关期间的百分率改变；或（二）15%，以较低者为准。
假如上述租金指数的相关改变为负数，则续租时的租金须至少作出相同百分率的下调。
工作小组留意到，有建议认为政府应规管租赁的「起始租金」，以防止「劏房」业主大幅加租以图抗衡续租时的加租限制。
工作小组认为，制定既客观且易于施行的机制以公平地决定业主可收取的最高起始租金并不可行，因为全港现时估计有超过100 000间「劏房」，特征各有不同，而决定起始租金时理应考虑每间「劏房」的特征。
就此，工作小组留意到个别「劏房」的租金水平受众多因素影响，而即使位于同一单位内，各间「劏房」的租金水平亦会因应一篮子因素而有所分别。
以行政手段为全港每一间「劏房」重新订定起始租金除了涉及高昂的行政费用和沉重的行政负担外，更会无可避免地引发大量业主与租客之间的纠纷。
虽然「劏房」分租情况普遍，或影响租务管制措施的成效，但工作小组认为，设立租务管制机制的目的并非令租赁架构内的所有租契均受制于租务管制，亦非禁止分租，因为这将严重干扰「劏房」市场，及令「劏房」供应减少。
因应分租带来的问题，工作小组建议日后的「劏房」租务管制机制须加入适当措施，令受影响的相关租客的权益获适当保障。
可考虑的方案之一，是规定源头出租人在终止源头租契及收回处所时须给予受影响的「劏房」租客较长的通知期（例如60日），让他们有足够时间另觅居所。
执法方面，为确保建议中的租务管制措施得以有效施行，工作小组建议政府应向差饷物业估价署提供更多资源，让署方能够协助公众认识新的规管机制；处理查询；就租赁事宜提供谘询和调解服务；在新法例生效后收集、整理、分析和定期发布「劏房」租金资料；以及采取适当的执法行动。
与此同时，政府亦应为土地审裁处和相关法庭提供更多资源，以加快审理因实施建议中的租务管制措施而引发的相关纠纷。
此外，工作小组亦建议政府实施若干行政措施，包括考虑委托非政府机构设立和管理「劏房」租金资讯平台，并委托该机构安排在地区举行简介会及为「劏房」业主和租客提供所需支援。
工作小组亦建议地产代理监管局发出指引和良好实务守则，以协助地产代理在新法例生效后处理「劏房」租赁事宜。
工作小组知道，有人士或团体建议政府成立专责机构处理强制「劏房」注册，并实施发牌制度，以期取缔未有完全遵守相关规管要求的「劏房」。
工作小组明白，该等建议有助改善「劏房」的一般状况。然而，相关的合规费用可能相当高昂，而部分「劏房」营运者可能藉加租而把费用转嫁给租客、非法经营、把「劏房」闲置，甚或索性把「劏房」还原成一般住宅和退出「劏房」市场。
考虑到这些可能出现的情况，加上目前尚未有充足公营房屋和过渡性房屋足以满足低收入家庭的住屋需求，工作小组认为较审慎的做法是在建议的租务管制措施推行一段时间之后先审视其成效，并在有需要时由政府再作考虑。
虽然工作小组的焦点在于租务管制问题，但工作小组成员亦与公众一样，对「劏房」的卫生状况及消防与建筑物安全深表关注。
工作小组虽然同意，实施「劏房」发牌制度和取缔未能完全符合监管规定的「劏房」并非即时可行的选项，但建议政府采取步骤改善「劏房」的居住状况。
例如制备和颁布单位分间指引，协助业主明了关于建筑物和消防安全等事项的监管规定以及如何提供较优质的「劏房」，以期提升「劏房」的合规程度，并为「劏房」租客提供较佳的居住环境。
此外，工作小组建议政府可考虑要求「劏房」业主为每间「劏房」提供独立烟雾探测器、小型手提式灭火筒和灭火毯，以提高「劏房」的消防安全。
工作小组认为，建议中的租务管制措施如获采纳，将在一定程度上为「劏房」租客提供所需要的保障。
然而，解决「劏房」问题的根本方法，是持续增加土地和房屋供应。就此，工作小组促请政府继续与社会各持份者紧密合作，增加土地供应和加快兴建公营房屋。
工作小组亦欢迎政府致力推动过渡性房屋发展，包括实施先导计划，资助非政府机构租用入住率偏低的酒店和宾馆内合适的房间作过渡性房屋，以供有需要的家庭入住。
工作小组希望建议中的「劏房」租务管制尽快实施，令「劏房」租客能早日受惠。
完
2021年3月31日（星期三）
香港时间20时58分
香港时间20时58分