立法会十三题：基建工程项目的成本预算
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问题：
近年，大型基建工程项目超支及延误屡见不鲜。有意见指出，「天价」基建大型工程项目屡涉庞大开支，巧立名目，混水摸鱼情况时有所闻。据报，近年八个共涉及逾6,000亿元预算开支的大型基建工程项目，估计超支约900亿元，超支金额是上个财政年度305亿元盈余的三倍。政府去年六月成立项目成本管理办事处（控本办），检视正在规划及设计的工务工程项目，透过改善设计减低工程项目成本。控本办成立迄今已检视逾60项将提交本会财务委员会审批的工务工程项目，政府自诩省逾百亿元的工程项目成本，惟启德体育园造价不跌反激增近80亿元。就此，政府可否告知本会：
（一） 启德体育园在二○一四年的造价估算为250亿元，控本办经检视后预料可节省近20亿元（即最低造价估算为230亿元），但民政事务局近日公布启德体育园按去年九月价格估算的造价约为238亿元，按付款日价格估算则约为319亿，即两者相差81亿元而后者亦较最低造价估算高出89亿元，有鉴于此，控本办有否研究该工程项目造价大幅上升的原因；如有，详情为何；
（二） 上述60项经控本办检视的工务工程项目当中，造价修订前后金额差异最大的五项工程为何；
（三） 有否研究该60项工务工程项目错估造价原因；如有，结果为何，当中有否牵涉（i）刻意夸大成本预算、（ii）利益输送或（iii）工作失误；
（四） 有何措施跟进及监管该60项工务工程施工进展，以免出现超支或延误情况；
（五） 现时多项已开展大型基建工程项目（例如西九文化区、香港国际机场三跑道系统工程及港珠澳大桥）均大幅出现超支及延误，有鉴于此，控本办会否逐一检视该等工程项目的施工，以防止超支及延误问题恶化；
（六） 未来两年控本办需审视约300个工程项目，有鉴于此，政府（i）有否评估控本办财政资源及人手是否足以应付，以及（ii）有否考虑向控本办投放额外资源和人手；如有，详情为何；及
（七） 会否延长控本办原订三年运作期，或将其升格为恒常政府部门，负责审视所有未来将会开展基建工程项目成本预算；如会，详情为何；如否，原因为何？
答覆：
主席：
香港近年一直面对建造成本高昂的挑战。发展局于去年六月成立项目成本管理办事处，通过制定成本控制及成本减省措施，以及协调和督导负责项目的政策局及工务部门的相关工作，以加强管理各项工务工程的建造成本，提升项目的成本效益，确保公帑用得其所。
就议员所指，我们亦留意到有关报道，但该报道当中有误解之处。事实上，到目前为此，报道所指的八个大型基建项目，只有四个项目（注一）已取得追加拨款，涉及的总金额只有约500亿元，而并非报道所指的「超支约900亿元」。
事实上，工务工程项目的估算表现一直保持良好。回顾过去十年，财务委员会（财委会）共批出约650个甲级工程项目，拨款总额为7,700亿元；当中约有70个项目主要因不可预见之因素而需要向财委会申请追加拨款，所涉款额约为600亿元。即约有十分之一项目需要增加预算，而相关的金额占拨款总额约8%。
不过，我们必须指出工程项目很多时候被误解为「超支」，是因为以下情况的出现：
（i） 由于工程项目的建造年期一般需时约数年至十年多，当中通胀会引致成本和价格变动。所以，自从一九九五年开始，政府在提交财委会审议的拨款申请文件中，会先按一个固定的价格水平，来订出项目的预算费，然后加入通胀的因数，将其换算（注二）成「按付款当日价格」（注三）。财委会在审议项目后，会以「按付款当日价格」批出拨款。换算只是反映对通胀的预计因素，并在项目预算中预留相关准备金以应付通胀可能带来的开支，而并非涉及估算出现偏差或项目出现「超支」。
（ii） 工程立项及制定初步预算后，因应各种不同的需要、设计的深化，或因应谘询结果而更改项目要求等原因，项目成本的估算亦会相应更新，才向立法会申请拨款。这种情况与项目在立法会批出拨款后，申请追加拨款并不能相提并论。另外，虽然个别项目因应某些情况，需要增加拨款，但以整体基本工程计划来说，我们不单能够在原核准预算内完成，而且还有盈余。例如，在过去十年，共有约850个甲级工程项目完成最后结帐，原核准预算总额约为2,400亿元，而结帐总开支约为2,100亿元。虽然有个别项目需要向财委会追加拨款，但其他项目的盈余除足以弥补超支项目的追加拨款外，仍有约300亿元余额，即最终项目的总开支为原核准预算的约85%。
就谢议员问题的七个部分，现回覆如下：
（一） 在启德体育园的个案中，议员所指的情况，其实是属于上文第（i）类。正如上文所言，民政事务局只是按一贯做法，把以二○一六年价格计算的238亿元项目预算费，换算成「按付款当日价格」，两者以不同方式分别表达扣除或包含通胀因素的预算费，并不涉及估算出现偏差。这转换价格水平的做法适用于所有基本工程项目的拨款申请，并不是启德体育园独有。启德体育园的项目的估算更新及换算情况表列如下：
| 二○一四年估算 | 二○一六年最新估算 | ||
| 以二○一四年价格水平计 | 250亿元＊ | 以二○一六年价格水平计 | 238亿元＃ |
| 按付款当日价格 | 319亿元 | ||
＃在项目成本管理办事处检视后，项目的最新估算已省减至238亿元。
（二） 在本立法年度计划提交立法会审议的项目中，预算金额较大及经项目成本管理办事处检视后减省金额较大的项目包括启德体育园、中九龙干线、东涌新市镇扩展、沙嶺坟场工程（注四）及粉岭芬园已婚初级警务人员宿舍重建计划。由于负责项目的政策局及工务部门仍在整理项目设计和预算，节省成本的细节留待项目提交至立法会审议时，由相关政策局及工务部门详细交代。
（三） 在审视项目预算过程中，我们并没有发现有项目出现错估预算的情况。项目的预算能够获得省减的原因，主要是项目成本管理办事处与有关项目的政策局和部门协作，在不影响项目功能、品质及施工安全的大前提下，持着「目的为本、实而不华」的原则商讨优化项目设计的方法，包括探讨不同的设计方案及施工方法，并考虑省减一些非必要的合约及设计要求，以降低建造的成本，令项目的设计及施工更具成本效益。
（四） 每个项目从初步规划、设计、施工以至竣工都由该项目的政策局及工务部门负责推行、统筹和管理。当项目进入施工期后，工程的日常监管工作、制定开支预算及采购等，会继续由有关政策局及工务部门进行。他们会尽力确保项目能够按原定时间表及在核准预算内完成。项目成本管理办事处并不会取代他们的角色。
项目成本管理办事处会与有关项目的政策局和部门协作，控制该些项目的整体造价及避免工程延误。在过程中，我们将会监察个别项目的开支及进度，当发现可能会偏离原来预算开支或预计竣工日期时，又或工程设计需要进行重大改动时，会要求有关项目的负责部门通报，制定及采用切实可行的方案。
（五） 一些非基本工程计划下的项目，例如由香港机场管理局出资的机场第三跑道的工程，或是因个别情况需要以特别安排的模式进行的项目，例如委托协议模式等，一般都不会被纳入项目成本管理办事处的检视范围。另外，西九文化区和港珠澳大桥所出现的情况，由于是在项目成本管理办事处成立前发生，故办事处未能处理有关问题。不过，办事处仍会在这些项目余下的施工日子，执行上述回覆（四）对个别正在施工项目的监察工作。
（六） 由于社会对公共设施的需求殷切，政府在工务工程的投资在未来数年将继续维持在高水平，这的确会对项目成本管理办事处的人手造成一定压力。不过，基于成本效益的考虑，办事处会尽量善用现有资源，也会外聘顾问提供支援服务，以妥善地进行控制工务工程成本的工作。我们并会不时检讨工作量和人手情况，如有需要，会考虑申请增加人手，但现时并未有增加人手的计划。
（七） 现时，项目成本管理办事处对加强控制工务工程成本方面已取得初步成效。例如办事处至今已审视约60个总值约1,700亿元的项目，减省约130亿元的成本。此外，在各持份者的协作及现时经济状况的影响下，建筑投标价格指数已扭转过去数年上升的势头，而渐趋平稳。办事处为控制成本所推行的措施，很多都需要延续性，才可有效地推动行业改革，从而对公共财政的可持续性及建造业的长远发展带来裨益。另外，我们亦会参考海外国家控制建造成本相关的组职和架构，以检讨有否需要延长办事处的运作年期或将其定为常设部门。
注一：港珠澳大桥、广深港高速铁路（香港段）、莲塘／香园围口岸和中环湾仔绕道。
注二：我们会使用从政府经济顾问预测的公营部门楼宇和建造工程产量平减物价指数的趋势增减率所得出的价格调整因数，把以固定的价格水平订出的工程预算现金流量，转换为按付款当日价格计算的金额。
注三：例如：如果在二○一四年估算出的工程预算费用为100亿元，此价格换算至二○一六年的价格水平，则将会是110亿元。假设工程由二○一八年展开，以施工期四年为例，按付款当日价格计的预算费则约为145亿元，若施工期为六年，按付款当日价格计的预算费则会约为155亿元。
注四：沙岭坟场兴建骨灰龛、火葬场及有关设施的土地平整及相关基建工程。
完
2017年3月1日（星期三）
香港时间16时20分
香港时间16时20分