立法会：食物及卫生局局长动议二读《私营骨灰安置所条例草案》致辞全文（只有中文）
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主席，我动议二读《私营骨灰安置所条例草案》（条例草案）。
政府早在二○一四年六月把条例草案提交立法会，旨在透过发牌制度，规管私营骨灰安置所，以达致下列政策目标：
（一）确保相关的法定和政府规定获遵行；
（二）加强保障消费者权益；以及
（三）确保业界以可持续的模式营运及发展。
上届立法会的法案委员会在两年期间举行了35次会议（包括听取团体代表意见的会议），经全面、广泛和深入的审议后，与政府就547项修正案达成共识。在二○一六年七月中前通过纳入所有修正案的条例草案，是上届立法会内跨党派的共识。然而，由于议员就排在条例草案前面的议程项目（即《2016年医生注册（修订）条例草案》）拉布，条例草案最终未能恢复二读辩论。我曾经向公众承诺，会在本届立法会开始后尽快再次提交条例草案。
今日提交立法会的条例草案，便是以先前提交的条例草案为蓝本，纳入了上届立法会法案委员会支持的各项拟议修正案。除了其后作出的一些轻微技术细节和行文润饰外，现在提交的条例草案并无实质改动。
今届立法会有多名新议员，或者容许我花一点时间，跟大家简介一下条例草案的主要背景和内容。
条例草案的背景
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私营骨灰安置所数目近十年大幅增加，在满足龛位的需求之余，也让消费者有所选择。然而，大部分的营办人均未能符合现有关乎规划、土地或建筑物／消防安全的规定。不少市民（特别是在其附近居住的居民）对这些违规私营骨灰安置所所带来的交通影响和环境滋扰深感不满。另一方面，消费者亦要求有更妥善的保障。
为此，食物及卫生局分别在二○一○年和二○一一年进行两轮公众谘询。结果显示市民普遍支持推行规管制度，而规管范围及力度则必须宽紧得宜。市民同意应避免导致大量已存放的骨灰须迁离有关私营骨灰安置所的情况，因为这样会为社会带来困扰和不安。
我们在综观所有意见后，认为应以务实和体恤的方式去处理在先前条例草案的公布时间前已在营运的骨灰安置所。规管制度须符合必要、合理及相称的准则，当中包括：
（一）有助满足社会对龛位的需求；
（二）顾及遗属的感受及其希望避免打扰已安放在私营骨灰安置所的先人骨灰的意愿；
（三）尽量减少该等私营骨灰安置所对邻近社区造成的滋扰；以及
（四）有助行业长远可持续及健康地发展。
这些原则均贯彻在条例草案的通盘设计中。现在让我扼要地说明条例草案的主要内容。
条例草案的内容
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（一）符合法定和政府规定
根据条例草案，任何私营骨灰安置所必须领有牌照才可出售或出租新的龛位。如要申领牌照，申请人必须符合严格的资格准则，包括：
（1）须证明骨灰安置所符合条例草案中关乎规划、土地及建筑物的规定；
（2）须证明骨灰安置所处所是直接从政府租入，并根据租契持有；
（3）须就骨灰安置所呈交管理方案，以供审批；以及
（4）如适用，须提交书面法律意见确定有关公契的条款没有禁止该处所作骨灰安置所或商业用途或只准许该处所用作私人住宅用途。
（二）截算前骨灰安置所免受新制度部分条文限制的安排
条例草案订明，免受新制度部分条文限制的安排的截算时间为二○一四年六月十八日上午八时（即先前条例草案的公布时间）。在截算时间前已在营办的私营骨灰安置所（下称为截算前骨灰安置所），如希望在条例草案通过后继续出售或出租新的龛位，必须申请牌照。
至于存在已久的截算前骨灰安置所，如不打算出售或出租新的龛位，则可选择申请豁免书，以继续营办。有关申请豁免书的资格规定，包括须在一九九○年一月一日前已开始营办，及在截算时间后已停止出售或出租新的龛位等。
上届立法会的法案委员会及社会大众，普遍均接受需要为未能符合所有法定和政府规定的截算前骨灰安置所实施豁免的安排，考虑因素包括：
（1）如不以体恤方式处理，可能会有多达三十多万个龛位内的骨灰须迁移和处理，社会因而要付出沉重代价；以及
（2）该等免受新制度部分条文限制的安排是受严格规限的。
就截算前骨灰安置所申请牌照或豁免书，如需要时间去符合各项适用的法定及政府规定，可申请暂免法律责任书，让它们即使未获发牌照或豁免书，也可维持营办（但在这段时间不得出售或出租龛位，而其违规行为也不可以恶化），并须合理迅速地采取所有必需的步骤，以符合获发牌照或豁免书的要求。暂免法律责任书的有效期，首次以不超过三年为限，并可在有需要时申请延展期限。除非有特殊情况，暂免法律责任书不可延展多于一次。
在条例草案通过后，政府会成立法定的私营骨灰安置所发牌委员会，负责就各类指明文书（即牌照、豁免书或暂免法律责任书）的申请作出决定。发牌委员会在批准指明文书的申请时，会按需要施加条件，要求指明文书持有人采取措施及行动，减少其骨灰安置所的营办对附近居民带来的环境滋扰。在无指明文书的情况下营办骨灰安置所的惩处一点也不轻，循简易程序定罪后，可处最高罚款200万元及监禁三年；而循公诉程序定罪后，可处最高罚款500万元及监禁七年。
（三）保障消费者权益
在消费者保障方面，条例草案要求出售或出租新的龛位的人须与消费者以书面订立协议（下称安放权出售协议），列出条例订明的资料及条款，若不符合有关规定，消费者可取消有关安放权出售协议，并要求退款。例如，协议须载有关骨灰安置所处所的拥有权、租赁、产权负担及对使用和处置限制的资料。买方亦可在有关安放权协议中授权其代表执行协议，让其权益在身故后也可得到保障。骨灰安置所的营办人或其代理亦不许被委任为安放权出售协议中的获授权代表，申索骨灰及相关物品，以避免利益冲突。此外，若持牌人转让骨灰安置所，承让人须就每份在转让前订立的安放权出售协议的所有债项及义务负上法律责任。换言之，在转让后，买方可强制要求承让人执行有关协议。
（四）妥善处置骨灰
妥善处置已出售或出租的龛位，无论该龛位有否安放骨灰，均属骨灰安置所营办人的责任。如骨灰安置所因种种原因而停止营办或在宽限期届满后未能获发指明文书但仍然在营办中的话，营办人有责任以尊重死者及顾及其尊严的方法妥善处置已安放的骨灰。任何人不当处置安放在其骨灰安置所内的骨灰及／或弃办骨灰安置所即属犯罪。有关罪行循简易程序定罪后，可处最高罚款200万元及监禁三年；循公诉程序定罪后，可处最高罚款500万元及监禁七年。
前法案委员会委员主要关注事项和政府的回应
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上届立法会法案委员会审议条例草案时，有委员曾就一些议题提出关注，并希望政府在恢复二读辩论时作出回应。由于条例草案未能在上届立法会恢复二读辩论，我想藉今日的机会，在此扼要概述一下这些关注点，以及政府的回应。
（一）关乎宗教骨灰塔的安排
对于属华人庙宇的截算前骨灰安置所，条例草案已纳入修正案，如有关骨灰安置所已取得豁免书，并符合条例草案及民政事务局局长施加的各项规定和条件，便可在不收取任何费用、收费或其他款项的情况下，在其宗教骨灰塔内安放修行者的骨灰。上届立法会法案委员会同意有关做法的相关规管框架，但希望我们可就有关机制实际上如何运作，包括当中的上诉安排等，提出更具体的方案。我在此简述一下民政事务局的构想。
（1）所有获民政事务局局长在宪报公告中指明可在其豁免书有效期内，把修行者的骨灰安放在宗教骨灰塔内的截算前骨灰安置所，须属《华人庙宇条例》所指的华人庙宇，即必须为真正的宗教机构，并同时获《税务条例》豁免缴税的慈善机构。民政事务局会根据相关文件（包括机构成立宗旨、机构章程等）及透过实地视察以确定宗教机构的身分。民政事务局亦会按实际情况（包括庙宇和宗教骨灰塔的规模、庙宇内居住和侍奉的修行者人数和年龄，过去使用宗教骨灰塔安放骨灰的情况等）就每间指明的华人庙宇骨灰安置所定下可安放骨灰的份数，但整体来说不可超过条例草案所定1 000份的上限。
（2）此外，为确保在宗教骨灰塔内安放的骨灰是属于生前在庙宇居住和侍奉的修行者，有关庙宇须备存有关骨灰所属先人的资料（包括修行者的名称、于庙宇内侍奉的年期、去世日期等）。庙宇亦须备存相关文件或物件，证明资料册上的人士为真正修行者。民政事务局会派员实地视察，查看相关记录和物件。若发现违规情况，将严正跟进。民政事务局局长会视乎情况考虑透过宪报公告把违规的庙宇的骨灰安置所从有关名单中剔除。当局会继续谘询相关宗教团体代表，以制定详细的执行安排。
（3）为处理就民政事务局局长按条例草案赋予的权力所作的决定（包括有关宪报公告、个别庙宇的骨灰安置所可在宗教骨灰塔内安放修行者骨灰份数的上限、违规指控等的决定）而可能提出的反对，民政事务局会考虑成立一个独立于该局的委员会，成员将包括宗教及其他界别人士，就该等反对个案向民政事务局局长提供意见。
（二）私营骨灰安置所缴付地价的安排
这是很多前法案委员会委员关注的部分。有法案委员会委员关注私营骨灰安置所就不符合土地规定申请规范化时，可能需要缴付数额庞大的地价。有些私营骨灰安置所更可能因为未能负担有关款额，而需要结业。
就已获确认所有其他方面皆已符合豁免书资格的截算前骨灰安置所，地政总署署长在接获其土地规范化申请后，可藉发出土地用途豁免书及／或短期租约，就拟豁免范围内在截算时间前已出售的骨灰安放权，以行政方式的不符合土地契约条款及／或占用未批租土地的情况予以规范化，并可考虑宽免在豁免书期内及之前的相关土地用途豁免费用、短期租约租金及行政费用，但须视乎每宗申请的背景及具体情况而定。
发牌委员会可在谘询地政总署署长后对有关私营骨灰安置所施加限制，以防止安排被滥用。此外，我们亦采纳了上届立法会法案委员会的建议，授权发牌委员会就指明文书施加条件，限制营办人收取超逾安放权出售协议所指明或以其他方式载有的额外费用、收费或其他款项，或并非按照其调整机制而收取的款项。
（三）发牌委员会指明的规定
条例草案中，部分条文要求相关人士须根据发牌委员会或食物及环境卫生署（食环署）署长指明的规定去行事，否则会触犯刑事罪行。例子包括：
（1）如有关指明文书申请所提交的资料有关键性的改变，指明文书持有人须在条例指明的时间内，将该改变通知发牌委员会；
（2）就骨灰安置所持有牌照的人须就每份出售安放权协议，在发牌委员会指明的期间内，把该委员会指明的详情记入登记册；
（3）骨灰处理者须在交还骨灰申索期间届满后，将场内未有交还的骨灰，以食环署署长指明的方式，交付署长；以及
（4）骨灰处理者所备存的纪录，须载有发牌委员会所要求的资料等。
为了让骨灰处理者可明确知道他们是否符合条例草案妥善处置骨灰的要求，我在此承诺，将来会跟进就妥善处置骨灰事宜公布指引或实务守则，以供营办人及其他相关人士参考。
主席，我相信大家都明白，条例草案并非一经通过就可完全针对性地解决条例草案通过前种种问题的灵丹妙药，无法一次过解决长久以来所累积的所有问题，也无法为一些最终可能出现的棘手情况提供最圆满的解决方法。尽管如此，社会就早日通过条例草案已有广泛的共识。制订了条例草案，我们便可设立一个规管架构，让政府可有系统地逐渐解决过往私营骨灰安置所的多方面问题，亦可更好地保障消费者的权益。
条例草案的条文十分复杂，涉及的层面及范围既广且深。有不少问题和可能出现的情况或许在实践后才能更明确及具体地掌握。就此，我们会密切监察《私营骨灰安置所条例》的实施情况。正如我向上届立法会法案委员会承诺，我们会在条例实施约三年后对其进行检讨，并会按需要提出修订条例草案。事实上，若有紧急的需要，我们可能需要更早向立法会提交修订条例草案。
主席，要解决这个长远的问题，我们始终需要一个开始。我们不会低估解决历史遗留下来的问题的难度，但我们会继续与立法会及社会各界同心合力面对过往及以后遇到的挑战。多谢主席。
完
2016年11月23日（星期三）
香港时间16时38分
香港时间16时38分