立法会：食物及卫生局局长就「基层医疗十年计划」议员议案开场发言（只有中文）
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主席：
首先，多谢陈凯欣议员提出有关「基层医疗十年计划」的动议及其他几位议员提出的修正案，令我们有机会讨论基层医疗服务的发展。一直以来，推动发展基层医疗健康是我心之所系，亦是本届政府其中一项重要的医疗政策。香港拥有行之有效、公私营并行的双轨医疗制度。公营医疗界别是本港医疗体系的全民安全网，确保市民不会因为经济原因而得不到所需的治疗，而私营医疗界别则为愿意使用私营医疗服务、有能力负担相关费用的市民提供一个较个人化的选择。
随着人口持续老化及慢性病日益普遍，香港的公营医疗系统的持续性正面临重大的挑战。香港现时有大约200万人患有一种或以上的长期病患，当中大部分的病人都在公立医院接受跟进及治疗，其中尤以专科门诊服务特别吃重。专科门诊每年服务多达750万人次，加上每年不断增加的新症病人，服务压力的沉重可想而知。
面对人口老化及慢性病普及化的压力，我们需要采取多方面的措施应付日益增加的医疗需要，同时亦减轻公营医疗系统的压力。其中一个重要的层面，是扭转现时──多位议员都说──「重治疗、轻预防」的医疗体制和观念，并巩固及完善作为医疗系统基石的基层医疗健康系统。基层医疗是个人及家庭在持续医疗过程的第一个接触点，为市民在居住及工作的社区提供便捷、全面、持续、协调及以人为本的护理。完善的基层医疗系统会发挥把关的角色，长远配合第二层及第三层医疗及医院发展服务。
陈议员的议案和多位议员的修正案都提出基层医疗服务的重要性，我完全同意这是现届政府的重中之重。事实上，医疗改革是非常长远的工作，食物及卫生局已经着手全面检讨基层医疗健康服务及管治架构等方面的规划，以期为香港基层医疗服务制定一个可持续发展的蓝图，我们在蓝图上阐述我们的想法，亦希望议员明白，我们的计划不只是一个十年计划，而是一个整个体系方针的结构性改革，以应付未来数十年的挑战。当然，当我们推出这个蓝图的时候，我们会更清楚我们的时间表和路线图。
我们的愿景是建立一个能够提升全体市民健康、提高市民生活质素，同时能为香港每一位市民提供医療保障的基层医疗系统。透过加强基层医療服务，加强预防性护理、减低市民对住院的需求、促进市民健康，以长远达致符合整体医療需求及有效控制开支的增长。在基层医疗健康发展督导委员会的带领下，我们正就基层医疗健康服务的发展及医疗体系的改革展开讨论。我们希望藉由基层医疗健康体系的改革，达致以下的目标：
（一）预防慢性疾病，尤其是糖尿病及高血压
（二）由社区的基层医疗健康体系及早识别有慢性疾病的病人，并为病人提供合适的治疗
（三）至于已确诊慢性病的市民，我们期盼能够及早发现及管理慢性病相关的并发症，以减低慢性病病人因并发症而入院的机会
香港的基层医疗健康护理服务过往主要由公营界别的卫生署、医管局（医院管理局），以及私营界别提供。
地区康健中心
现在，为扭转现时「重治疗、轻预防」的医疗体制及风气，本届政府锐意投放资源推动以地区为本的基层医疗健康服务，在十八区设立地区康健中心是改变香港医疗系统的重要第一步。继葵青及深水埗的地区康健中心先后于二○一九年九月及二○二一年六月开始投入服务，位于黄大仙、屯门、南区、元朗和荃湾的地区康健中心亦会相继于本年内投入服务。为保持推动基层医疗健康的动力，我们已在11个短期内未能设立康健中心的地区设立11间地区康健站，而它们的服务已于二○二一年九月底相继展开。
地区康健中心提供基层医疗中的三层预防服务。第一层是通过各种方法和渠道推动健康教育，针对改变生活行为习惯，提高公众对于个人健康管理的意识，加强疾病预防。第二层预防是透过基本健康风险评估找出可能有潜在健康风险的高危人士，及早发现目标的慢性疾病及健康风险因素，转介有高血压及糖尿病风险因素的市民至康健中心的网络医生，这些一般都是家庭医生，作进一步检查及医学化验，以确定是否患有糖尿病或高血压。第三层服务是为高血压、糖尿病或肌肉骨骼病症（包括膝关节痛症、腰背痛症）、中风、髋骨骨折和急性心肌梗塞的病人提供慢性病管理，以及康复治疗计划。透过适当的治疗及监察预防并发症及再次入院。整个计划的专业团队服务包括医务谘询、医学化验、护理谘询、药物辅导计划服务包括专职医疗（物理治疗、职业治疗、营养学谘询、言语治疗、足部治疗）和中医服务等。
除了以上的公营基层医疗系统外，事实上，香港整体的基层医疗服务中，约七成是透过私营界别提供的，因而造成医疗不公的情况。由于病人的护理流程并不清晰，经常转换医生的现象在香港非常普遍，以及只有约两成市民拥有家庭医生，令家庭医生未能在社区发挥整合、理顺以及分流基层医疗服务的作用，而部分私营提供者的服务质素及透明度更曾遭受质疑和诟病。上述的限制令私营界别未能充分参与提高医疗及健康成果，同时加剧公营界别第二层、第三层医疗服务的压力。
我们认为政府应该全面协调各界基层医疗服务系统，以提高整体公共卫生水平，并且能减少不必要使用医院服务。政府有决心加强推动个人和社区的参与，统筹和协调各医社界别，加强地区基层医疗健康服务，以鼓励市民预防疾病，加强自我照顾和家居照顾，减少住院需要。就此，我们正采取一系列的改革措施，进一步加强香港基层医疗服务和减轻公营医疗系统压力，具体的政策方向和重点包括：
（一）建立和重整以地区为本、预防为主的基层医疗系统
随着地区康健中心服务逐步推展到全港十八区，我们亦正探讨以地区为本的基层医疗系统的发展和服务整合。政府在全港十八区设立的地区康健中心或地区康健站亦陆续投入服务，基层医疗健康系统的硬件网络的建设已逐渐成形。
我们期望地区康健中心可作为辅助基层医疗医生的地区基层医疗健康枢纽，透过公私营合作和医社合作等服务模式，连系及协调地区服务伙伴，包括公营医疗服务、私营医疗服务、社区照顾及支援服务，以至社会服务，以提供及整合区内的疾病预防、疾病管理、社区康复、照顾支援等基层医疗健康服务，以提升市民健康质素；并透过积极及灵活地推动以地区为本并切合社区需要的基层医疗健康服务，由下而上达致医社合作。
（二）强化公营医疗服务及善用私营医疗服务
多位议员都提及公私营合作，因应以上重整以地区为本、预防为主的基层医疗系统发展和市民对医疗服务的需求，我们会适当调整公私营医疗界别的平衡，支持优质私营医疗服务的发展，以补充公营机构提供的服务，为公众提供更多选择。
我们亦会在基层医疗健康蓝图中探讨公营医疗服务的定位，特别是卫生署、医管局、地区康健中心及私营医疗界别的服务，以避免公共资源重叠，并善用私营基层医疗资源，从而更有效率及效益地为有需要的市民服务。事实上，过去数年，我们已经推出以下一系列措施：
医管局管理公营医疗系统轮候时间措施
为应对日益增加的服务需求，医管局已实施一系列措施管理轮候时间──多位议员刚才都提出了这方面的挑战，同时亦推出更多公私营协作及引入综合模式专科门诊服务。医管局会适时检视这些措施的成效，并按需要推行适当的补充措施，以进一步改善专科门诊的轮候时间。医管局亦会继续推行年度计划，以提高各医院联网专科门诊诊所的服务量，涵盖大部分主要专科。
正如我刚才提及，公营医疗服务的精神是为本港医疗体系提供一个全民安全网，确保有需要的市民不会因为经济原因而得不到所需的治疗。我们会在蓝图中检视引入更多私营医疗服务参与管理慢性病的可行性，从而重新审视公营基层医疗服务，特别是普通科门诊的定位，让其资源更集中及用得其所。相信各位议员都同意，面对人口老化及慢性病普及化的压力及不断增长的医疗需求，在有限的公共资源下，我们必须考虑集中有限的公营医疗资源为低收入人士和弱势社群（例如长者或长期病患者）提供一些持续的基层医疗服务，包括慢性病管理。否则，除了加剧公营医疗服务不胜负荷及轮候时间冗长的情况，亦有机会令真正需要公营医疗服务而未能负担私营医疗服务的人士未能获得适切的治疗和照顾。
公私营协作计划
多位议员都提及，虽然香港的公营医疗系统的直接服务具高成本效益，但由于受公帑大幅资助，以致一直出现超负荷的情况，并造成公私营失衡及缺乏可持续性。为确保我们以最妥善的方式把有限的资源用于真正需要服务的市民、推动公私营协作及更有效地善用私营医疗服务，医管局多年来一直推行不同临床公私营协作计划，为病人提供更多选择，其中，「普通科门诊公私营协作计划」资助患有高血压及╱或糖尿病而病情稳定的医管局普通科门诊病人选择接受私营基层护理服务。
为配合政府推广基层医疗健康的政策，医管局在二○二一年年底引入「共同医治模式」，让病情稳定的医管局専科门诊病人亦可以透过门诊协作选择接受私家服务。「共同医治模式」于二○二一年第三季以先导计划形式于内科专科门诊试行，并于第四季推展至骨科专科门诊病人。
支援慢性病筛查及管理方面，行政长官在二○二○年的《施政报告》已提出，为分担公营医疗系统的压力，以及推动家庭医生的概念，政府正于深水埗康健中心推出公私营协作先导计划，为初次确诊患糖尿病或高血压的康健中心会员，于网络医生接受获政府资助的医务谘询服务及专职医疗服务。有关计划旨在透过及早识别及跨专业介入，改变慢性病患者的生活习惯及进行自我管理，减少日后住院的需要。
政府锐意策略性善用私营医疗资源以分担公营医疗系统的压力。事实上，公私营协作的目的并不是将公营服务外判由私营界别提供，而是为有能力负担相关自付额的市民提供选择，以及促进公私营界别的协作，从而善用医疗系统资源和达致更佳的病人护理效果。因应以上各类公私营协作计划的成效，我们会在蓝图中探讨进一步透过公私营合作，善用私营医疗资源识别及支援长期病患者，以减轻专科及医院服务的压力。
随着更多私营医疗服务成为基层医疗健康服务的提供者，我们下一步要考虑的就是如何将私营医疗服务纳入基层医疗发展规划之中，以更有系统地监管及规范私营基层医疗服务提供者的服务。就此，我们会在蓝图中探讨提升目前《基层医疗指南》（指南）及基层医疗护理参考概览（参考概览）的功能与权力。为保证《指南》内服务提供者的质素，基层医疗健康办事处会检讨《指南》的参与及持续刊登条件，例如要求他们须一直参与持续进修计划，特别是与基层医疗服务相关的培训。我们亦会探讨建议要求所有参与受政府资助的医疗服务计划的服务提供者必须登记成为《指南》下的服务提供者，以及遵从局方就慢性病管理所制定的参考概览，以更有系统地就私营基层医疗服务提供者的服务制定标准，并更好利用他们作为第二层医疗的「把关者」角色，务求在预先设定的双向转介流程下，理顺公立专科门诊的病人护理流程，让真正有急需的病人加快转介到专科门诊，而情况稳定的病人则可下放到基层医疗系统继续接受持续护理，以达致分流的效果。
长者医疗券
政府自二○○九年起推出长者医疗券，现时向65岁或以上的合资格香港长者提供每年2,000元医疗券金额，以便他们选择最切合自己健康需要的私营基层医疗服务。计划旨在加强长者的基层医療，为他们提供额外的选择，藉以辅助现有的公营医疗服务，让他们更容易从属意的服务提供者获得医护服务。
为了让计划更能配合香港的基层医疗发展，卫生署由二○一九年开始逐步推行各项措施，以优化计划的运作，其中包括容许医疗券在地区康健中心使用；加强教育长者善用和规划如何使用医疗券；加强对医疗券申报的查核、审核和监察；以及限制使用额度以减少医疗券使用过度集中的情况。
医疗券会继续配合政府推动基层医疗政策的目标，支援长者的医疗需要，协助提升他们对预防疾病和自我管理健康的意识，并与地区康健中心的发展相辅相成。在此基础上，我们会致力确保投放于医疗券计划的资源用得其所，除了顾及对公共财政的影响外，亦需确保计划能有效彰显推动基层医疗的目标。我们会持续检视计划的运作，并按需要作出适当的调整和采取合适的措施，亦不排除会在基层医疗健康发展蓝图的框架下，加以规范医疗券的使用，包括将部分医疗券金额划定用于基层医疗的指定用途，例如健康风险评估、慢性病检查和管理；要求长者登记所选的基层医疗医生为其家庭医生，而在有关家庭医生使用的医疗券会视为作指定用途；以及就非指定用途加入共付额（即co-payment）的概念等，期望长者善用医疗券，选用基层医疗健康服务以用于疾病预防。
（三）加强基层医疗人手规划及培训
至于人手方面，多位议员亦有提及，我们亦一定要加强基层医疗的人手规划及培训。为发展一个有效率的基层医疗系统，本港需要充足及持续的基层医疗人手供应。在增加基层医疗服务人手供应的同时，我们亦需要基层医疗健康服务提供者对在社区内以跨专业团队的方式提供基层医疗服务具备充分的知识和了解，以确保优质的基层医疗服务。因此，随着人口持续老化，我们必须加强基层医疗人手培训，提升基层医疗人员的职能，确保持续及优质的基层医疗人手供应。
未来医疗人力规划
为确保有合资格的医疗专业人员，去支援本港医疗系统持续发展，政府在二○一七年六月公布《医疗人力规划和专业发展策略检讨报告》，刚才亦有议员曾提及，提出10项建议，为本港未来医疗人力规划奠定基础，以及为本港医疗专业人员的专业发展及规管订下未来路向。为配合大学教育资助委员会的三年规划期，政府每三年会进行新一轮的人力推算工作，以更新医疗人手供求的推算数字。新一轮的推算工作经已完成，并已于二○二一年三月底公布结果。政府会继续与各相关管理局／委员会探讨进一步吸引非本地培训的专业医疗人员来港的一些措施。
至于中医方面，有多位议员都认为中医是一个非常重要的专业，亦希望会成为本港医疗系统的一部分。其实中医药作为本港医疗系统重要的部分，这方面政府已确定了，亦在基层医疗方面肩负一个重要的角色，与其他医疗专业共同守护市民的健康。事实上，政府亦一直致力促进本港中医药的发展，并已在二○一八年《施政报告》中确立中医药在本港医疗发展的定位。具体而言，我们透过政府资助特定的中医药服务，将中医药纳入本港医疗系统，其中三部分包括：第一，未来中医医院提供政府资助住院和门诊服务；第二，十八区中医诊所暨教研中心在地区层面提供政府资助的门诊服务；第三，医管局在特定的公立医院提供政府资助的中西医协作治疗住院服务。上述三个部分在服务范畴上相辅相成，为市民建构全面的政府资助中医药服务网络。
在现时的地区康健中心服务中，地区康健中心的营运者会购买区内非政府单位的服务，建立地区康健中心网络，包括中医师。中医师会根据中风、腰背痛及膝关节退化痛症病人的需要提供针灸及穴位按压治疗。另外，中医师亦会提供一些疾病预防、养生和健康教育，包括食疗等班组活动。早前，地区康健中心更与中医诊所合作在中心提供天灸服务。
另一方面，基层医疗健康办事处现正着手在《基层医疗指南》建立职业治疗师及物理治疗师的分支指南。长远而言，我们会陆续为其他合适的基层医疗健康服务专业建立分支指南，以促进建立跨专业团队中不同基层医疗健康服务提供者之间的协调。我们亦会在制订蓝图时探讨长远增加基层医疗健康服务人手、发挥和善用各专职医疗及中医药的角色，以及加强为各医疗专业提供基层医疗服务培训的策略。
结语
主席，正如我刚才所述，政府会于本届政府内发表香港基层医疗健康服务可持续发展蓝图，以建立一个能够提升全体市民健康、提高市民生活质素的基层医疗健康系统。蓝图将会探讨以上各方面的未来发展，并重点讨论五大方向，包括整合服务、强化监管、改善资源运用、增加人手规划及培训，以及加强疾病数据监察及健康纪錄互通。
我会在聆听各位议员的发言后，就着议案和修正案提及的其他议题后，作进一步回应。主席，我谨此陈辞。
完
2022年1月26日（星期三）
香港时间17时54分
香港时间17时54分