立法会三题：公共财政负担
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问题：
香港在未来十年将推展多项大型基建工程项目，当中规模最大是「明日大屿愿景」，涉及在大屿山以东、交椅洲和喜灵洲一带水域填海建造总面积达1 700公顷的人工岛，而工程造价估算为6,240亿元。另外，财政司司长早前表示，预计上个及本财政年度的政府财政赤字分别为2,576亿和1,016亿元，而未来四个财政年度均预期会录得财政赤字。就此，政府可否告知本会，会否考虑以公私营合作模式成立一间特定目的公司（即special purpose vehicle），以便从资本市场及社会集资，用于推展各项基建工程项目，从而减轻公共财政负担；如会，详情为何；如否，原因为何？
答覆：
主席：
多谢叶刘淑仪议员提出有关推展大型基建工程项目的提问。经谘询发展局后，我现回覆如下：
首先，我须指出，现时政府整体财政状况是稳健的。政府的目标是综合帐目在一段期间内达致收支平衡，根据二○二一至二二财政年度政府《财政预算案》的中期预测估算，尽管二○二一至二二年度的综合赤字达1,016亿元，但预计未来数年的综合赤字将大幅收窄至每年在200亿元之内，至二○二五至二六年度时综合帐目将录得盈余。因此，我们预计综合赤字的情况是短暂的。在中长期而言，综合帐目会回复正数。
当然，我们亦会紧守审慎理财的原则，充分考虑各项目的理据、迫切性及成本效益等，为项目订下缓急先后，确保我们在落实各项有利于社会发展和民生的工程项目之余，亦有足够财政能力维持各项开支和服务。
事实上，政府各个政策局和部门一直以来在推展基建工程的时候，会按照各自的政策目标和需要，以及个别项目的特点和要求等因素，订定对该项目最合适的财务方案。不同的财务安排各有特点，没有一个方案会适用于所有政府工程项目。因此，政府在制订财务方案时，一直持有开放态度，尽量考虑不同的选项。
除了向立法会财务委员会申请拨款，透过基本工程储备基金支付工务工程开支，政府一直有采纳其他财务安排以支持不同项目发展，并鼓励私营机构参与提供公共服务，当中已经累积相当丰富的经验。采纳这些安排不一定与政府财政有关，而是我们考虑到这些安排可以引入私营事业的效率和灵活性，加快施工和提供服务的速度，并鼓励创新及提高生产力，改善服务质素和效率，并为市场创造更多发展机会。
其中一种较常见的公营部门与私营机构合作的模式（简称「公私营合作模式」）是「建造、营运及移交」。在此安排下，私营机构负责工程项目的融资，政府则批出专营权，让私营机构按照政府指定的设施规格和服务要求，设计、建造、营运及维修有关设施。在指定专营期限届满后，私营机构会将有关设施的拥有权移交给政府。这类安排较适用于能够提供足够和稳定回报的项目，例如西区海底隧道。
过去政府亦曾以预先批出发展权模式推展大型基建项目，例如在发展沙田新市镇时，由私营机构承担填海费用，并在工程完成后将大部分土地交回政府兴建公营房屋及其他用途，其余部分则由私营机构保留作私人房屋项目发展。这个模式让政府无需承担前期工程开支，亦可借助私营机构的技术及经验，更有效地完成工程项目。
除上述模式外，政府亦会因应个别情况，成立专门发展特定项目的公司或机构，即叶刘淑仪议员所提的special purpose vehicle（SPV）。透过引入私人市场的管理架构和专才，这种模式在财务安排及营运方面具灵活性，亦可有效回应瞬息万变的市场环境。过去政府曾以注入股本方式设立合资公司，兴建亚洲国际博览馆等基建项目。
就以叶刘淑仪议员在问题提及的「明日大屿愿景」为例，政府会秉承一贯开放态度，从而考虑不同的财务安排选项，包括成立特定目的公司（SPV）。发展局已在今年六月委聘顾问，为邻近交椅洲约1 000公顷的人工岛进行详细的规划及工程研究，连接人工岛的优先道路和优先铁路进行技术可行性研究，以及研究整个项目的财务安排。设立特定目的公司一般适用于政府须持续参与营运的项目，一方面可引入私人市场资金，另一方面也可提升发展项目的效率。政府在研究是否为「明日大屿愿景」等大型基建设立特定目的公司时，会通盘考虑相关因素。因此，政府顾问进行财务研究时，会详细考虑整个基建项目内各个环节的特点、经济价值、商业可行性、日后政府会否参与营运、造价等因素，从而为项目制订适合的融资方案。因此，视乎研究结果，整个「明日大屿愿景」项目可能会采取多种融资方案的财务安排。
在审慎理财的大前提下，政府会持续适度及有序地推展基建工程，以改善市民的生活质素，提升香港的长远竞争力和推动香港经济发展。同时，政府会密切留意经济环境的转变，在制订大型基建的推展策略时，继续做好财务管理。
多谢主席。
完
2021年9月15日（星期三）
香港时间14时42分
香港时间14时42分