＊＊＊＊＊＊＊＊＊＊＊＊＊＊＊＊＊＊＊＊＊＊＊＊＊＊＊＊＊＊
以下是运输及房屋局局长张炳良教授今日（二月二十日）在立法会会议上动议恢复二读辩论《2012年印花税（修订）条例草案》的发言全文：
主席：
首先，让我再一次感谢法案委员会主席李慧议员、所有委员及立法会秘书处在过去十多个月的努力，令到这次条例草案审议工作得以顺利完成，并在今天恢复条例草案的二读辩论。
我听了很多议员就条例草案的发言，亦於较早前在昨晚中止待续的议案（辩论）中，亦有很多相关的意见。我想再一次在这里交代今次这个条例草案内一些措施推出的背景。受到利率超低及资金充裕环境所影响，加上住宅物业供应偏紧，本港的楼市在最近几年逐步呈现非理性的亢奋，市场上弥漫一股「楼价只升不降」的预期。在二○一二年一月至十月的短短十多个月内，楼价升幅高达24%，比二○○八年低位水平高出一倍。如楼价持续偏离经济基调，楼市泡沫的风险将会进一步提高，危及整体宏观经济及金融体系的稳定。为应对此非常情况，政府遂於二○一二年十月二十六日宣布加强额外印花税，并引入买家印花税，作为「非常时期」的「非常措施」，以进一步打击短期投机活动、冷却过热的楼市，并在供应偏紧的情况下，优先照顾香港永久性居民的置居需要。
《2012年印花税（修订）条例草案》的目的，是落实上述的需求管理措施。事实证明，政府推出一系列需求管理措施后，包括於二○一三年二月二十二日宣布推出新一轮的需求管理措施（即将物业从价印花税「倍增」），已经比较有效地稳定楼市，成功地改变市场对楼价只升不跌的非理性预期。
二○一三年三月至今年一月，楼价大致平稳，升幅收窄至平均每月0.2%，比去年一月至二月平均每月上升2.7%的升幅明显减低；而过去升幅较大的小型单位的楼价，在二○一三年（即去年）的升幅亦较二○一二年的数字大幅下跌超过两成。
租金方面，去年（即二○一三年）的整体升幅是3.4%，也较二○一二年大幅度收窄。另一方面，非本地个人买家和公司买家（包括本地和非本地公司买家）购买住宅物业的数目急跌至去年的平均每月239宗（占总成交的5%），远低於二○一二年一月至十月（即未宣布买家印花税之前）每月平均1 089宗，占总成交的13.6%，可见需求管理措施的确有效优先照顾香港永久性居民的置居需要。
虽然政府推出的措施初见成效，不过，市场前景仍然存在不明朗，政府必须确保需求管理措施继续有效应对市场情况，使物业市场能健康平稳发展。目前不是「撤招」的时候。
有意见指，政府的需求管理措施干预市场，影响香港的自由市场地位。我们认为，此乃过於一般性的观点。实事求是，假如政府面对楼市非理性亢奋的趋势，什么也不做，我们想像，后果会是怎样？可以想像，楼市泡沫风险会在超低息环境及发达经济体实行「量化宽松」政策引起的游资充裕情况下，只会不断加剧。
最近国际结算银行一份研究论文总结认?，在各种稳定楼市的政策中，改变房地产税项乃唯一对遏抑楼价有明显效果的政策工具；而香港推出的需求管理措施，包括买家印花税，便是属於这类的工具。事实上，一些其他国家及地区，包括一些奉行市场经济的地方，都有因应其实际情况采取需求管理措施。香港属於细小外向型经济体，於今天全球经济一体化的大环境下，确实有必要采取自我防的措施。
主席，我需要强调，香港在自由经济上的成就，是建基於一系列体制性和政策性因素，当中包括对私人产业、市场自由、资讯及资金自由流动等的保障。一些知名国际智库，例如传统基金会和卡托研究所，都继续将香港评?全球最自由的市场经济体。政府会继续奉行自由市场的原则，并从增加供应手，从根本解决房屋问题。在楼市供求回复平衡之后，政府会考虑调低以至撤销有关的需求管理措施。
在过去一年多以来，政府在条例草案审议期间，一直聆听立法会法案委员会内外及相关持份者的意见，法案委员会亦提出了很多宝贵的意见。政府一直的立场是，在不违反需求管理措施的政策和立法原意，以及不影响其效力和操作性的大前提下，会尽量采纳议员及持份者的意见。因应各方面提出的意见，政府提出了修正案，包括以下四个主要修订：
（一）因应业界及法案委员会的意见，建议放宽为重建项目退回买家印花税的机制，以贯彻买家印花税不应窒碍重建的政策目标。与原有我们所建议的机制比较，经修订的机制下，令到退回买家印花税的时间可提前约四至五年。
（二）鉴於法案委员会担心条例草案下未成年的香港永久性居民透过受托人或监护人购买住宅物业可获豁免买家印花税的原有安排可能会被滥用，尤其是受托人或监护人（包括其父母）皆非香港永久性居民的话，影响买家印花税的成效。叶刘淑仪议员原先就此提出修正案，以取消有关豁免。考虑到未成年人一般须由父母或监护人照顾并与其同住，故他们的住屋需要不会单因撤回有关豁免而受到损害的意见，以及议员的修正案有助收紧买家印花税的豁免，令买家印花税更有效达致其优先照顾香港永久性居民置居需要的政策目标，政府认为叶议员的建议在政策及法律上均属可以接受的安排，因此决定采纳并由政府动议提出相关修正案。
（三）《印花税条例》第15条规定未加盖适当印花的文书不得於部分法律程序中被收取为证据。为回应香港律师会及香港银行公会的关注，认为如果买家并未缴付买家印花税，不应影响无辜的一方（例如卖方）於法律程序中提呈有关文件作证据的权利，政府提出修正案，容许并未加盖适当买家印花税印花的文书，如由并非为购买人的人士提交，可在民事法律程序中被法庭收取为证据。
（四）非香港永久性居民可能会并非由於本身意愿而被迫出售住宅物业，例如物业被市区重建局收购、被政府根据《收回土地条例》收回等等。为照顾这些人士的需要，我们在条例草案中建议，受这些情况影响的非香港永久性居民业主，在他们购买替代物业时可获豁免缴纳买家印花税。政府於考虑收到的意见后，建议将相关豁免扩阔至涵盖其他条例下类似的强制收回或者因此而产生的购入物业情况，有关条例包括《地下铁路（收回土地及有关规定）条例》、《道路（工程、使用及补偿）条例》，以及《土地征用（管有业权）条例》等等。
另外，政府亦提出对条例草案作其他轻微及技术性的修订，以令相关条文更加清晰，当中包括由法案委员会法律顾问建议的修订。有关的修订并不会对条例草案的内容造成任何实质改变。
主席，除政府的修正案外，有议员就不同议题提出修正案。正如我早前所说，政府已经小心地研究议员提出的意见，当中与政策原意一致及不影响措施效力的建议，政府都已尽量接纳。然而，一些修正案，尽管原则上不违反为需求管理措施立法，但却会削弱需求管理措施的力度，或与政策原意并不一致，又或对条例草案产生其他方面的影响，因此政府不能接纳有关修订。
涂谨申议员提出，任何对额外印花税及买家印花税的税率作出修订，必须由财政司司长以附属法例形式提出并经立法会以「先审议、后订立」的程序审议；或由立法会以决议案作出修订。政府认为这做法并不可取。我相信大家都明白，物业市场对任何外围因素的变化非常敏感。如果全球经济环境及利率情况等外围因素出现变化，物业市场可能迅即出现调整，甚至逆转。在立法会审议条例草案期间，不少议员、金融及其他物业相关界别的持份者都提出，政府必须确保需求管理措施可因应市场状况的变化及时，他们十分强调及时，作出调整，甚至撤回措施。
条例草案下建议以「先订立、后审议」程序修改额外印花税及买家印花税税率的机制，可藉在宪报刊登附属法例即时生效，修改有关税率，可确保未来有需要时，因应市场情况变化，迅速应对并调整有关的需求管理措施，回应持份者的关注。
在涂议员建议的「先审议、后订立」机制下，政府需要先就修订税率的议案作出预告，并由立法会决定是否成立委员会审议及进行相关审议后，方能正式提交立法会表决通过，并随后於宪报公布，修订才能落实。由於这过程需时及没有清晰时限，会延误在有需要时对需求管理措施作出适时调整，对市场於过渡期间带来不必要的不明朗因素。如果政府在市场向下逆转而有需要调低甚至撤回有关税项时，该不明朗的情况将更为严重。有关情况会影响买家的决定，市场或会因而进入静止状态，对宏观经济及金融体系可能带来更高风险。
政府建议以「先订立、后审议」程序提出附属法例的机制，属行之已久的现有机制，在不同的条例中，包括《公司条例》第360（3A）条授权财政司司长修订於该条例下特定费用的水平；以及《交易所（特别征费）条例》第4A条授权财经事务及库务局局长修订证券交易所及商品交易所的特别征费的水平等，亦有采用这种「先订立、后审议」的附属立法程序。事实上，以「先订立、后审议」程序修订有关税率的附属法例，仍须经立法会审核，如有需要议员亦可修订该附属法例，修改结果当然会在刊登宪报后生效。
至於廖长江议员的修正案，首先我很感谢廖议员在昨日发言时，支持政府这些需求管理措施作为非常时期的非常措施。在廖议员建议的机制下，虽然有关税率的修订可於财政司司长刊登宪报日起生效，然而，该宪报公告将於公布后六个月后届满；如立法会因意见分歧及其他原因未能在期间通过政府的议案，甚至否决政府的议案，政府的宪报公告亦即告失效，并须收回期间少缴的税款，或退回多收的税款，视乎公告所提出的具体修订而定。在此情况下，会对市场造成一定的不明朗性，亦会为业界的运作带来实际困难。
在「先订立、后审议」的机制下，政府一开始提出修订，在刊登宪报后，相关的修订会即时生效，直至立法会更改为止。这段期间仍然有法律效力，不需要有一个补回或退款机制。所以相对来说，市场的稳定性是比较清晰。
我们需要明白，对一些市场敏感及执行时效攸关（market-sensitive and time-critical）的措施，采取「先订立、后审议」的修订程序，更加重要。
基於上述考虑，政府未能接纳涂谨申议员及廖长江议员两位的修正案。但是两位议员的修正案都强调，立法会应该有更多时间审议印花税项的修订。
有议员於上星期向我提出可否在对措施作向下及向上调整时，有不同处理，只会於下调或撤回额外印花税及买家印花税时，方动用条例草案建议以「先订立、后审议」修订有关税率。如有需要调高税率，政府应让立法会先审议后才修订税率。透过与不同议员的接触，政府亦作出详细的考虑，权衡各方面的因素。有关的考虑我昨日在中止待续的议案辩论中，说得很清楚。我们明白到，提出意见的议员要求对税率修订先要立法会审议才生效的关注点，主要在於上调方面。为了确保需求管理措施的成效及回应议员和有关业界的关注之间取得平衡，我现在代表特区政府作出正式的承诺，虽然我们仍然认为，应该在条例草案之下，保留「先订立、后审议」机制，以供将来修改额外印花税及买家印花税税率之用；然而如果将来有需要调高额外印花税或买家印花税的税率，政府是不会运用条例草案赋予的「先订立、后审议」机制去增加税率的权力；而是会跟这次的条例修订一样，以条例草案的方式修改《印花税条例》，以落实有关方案，让立法会有机会成立法案委员会，并透过三读的程序去处理政府提出上调税率的修订。我们亦只会在有需要下调或者撤回有关税率的情况下，才动用条例草案下建议的「先订立、后审议」机制。我希望各位议员明白，政府作出这个善意的承诺，目的是适当地回应议员要求多审议的关注。这亦是涂谨申议员修正案和廖长江议员修正案背后的想法。政府的承诺是正式的、庄严的承诺。
主席，梁君彦议员及张宇人议员分别提出引进日落条款的修正案，目的是在令额外印花税和买家印花税在指定的日期停止生效。政府已多次重申，我们不可能揣测市场变化和各项外围因素，从而随意预先设定任何日期，指明需求管理措施将自此不再适用。任何硬性而无基础的日落条款，只会向市场发放错误信息，从而刺激需求，影响需求管理措施的效力。
政府一定会继续密切监察楼市的情况，并参考一系列的指标，包括楼价、民置业负担能力、物业成交量、住宅供应情况、置业供款和租金入息比例等，以及本地和外围经济因素的变化，包括其他国家地区因应市场形势而推出的措施，欧美国家调整和撤回「量化宽松」政策的步伐等，在物业市场供求回复平衡后，考虑适当地调整有关措施。但当然，上述的指标是不能够随便予以量化的。我早前亦已向法案委员会承诺，会在通过条例草案一年，向立法会交代对相关措施的检讨。
亦有议员为扩大条例草案下买家印花税的豁免安排而提出修正案，例如石礼谦议员及张宇人议员分别建议为「香港人公司」设退税或豁免机制。政府已多次解释，有关建议或会鼓励非香港永久性居民买家以香港永久性居民「公司」的名义购入住宅物业，从而获得豁免买家印花税，刺激对住宅物业的即时需求，与买家印花税的政策原意不符。在香港成立公司及买卖公司股权十分容易和普遍，公司股权的转让方法五花八门。若豁免所谓「香港人公司」缴付买家印花税，境外人士便可以非常容易地利用各式各样不容易被发现或被追踪的方法，取得该公司股权的实益权益和实际控制权，从而拥有该公司名下的住宅物业，以逃避买家印花税。这极难堵塞的漏洞将会大大削弱买家印花税的效力。故此，政府不能接纳有关建议。
再者，目前香港公司制度下，并无区分由香港永久性居民成立的公司和非香港永久性居民成立的公司，若作此政策上的区别，会带来对公司制度的根本改变，也会令人怀疑香港是否仍能维持一贯以来所有注册公司之间公平对待的原则。
政府亦已深入研究涂谨申议员提出全面豁免慈善团体购买住宅物业缴付买家印花税的修正案。我们认为，在当前供应偏紧的情况下，必须审慎考虑不同界别对住宅物业需求的先后缓急。由於慈善团体可在物业市场自由作交易活动，例如购入住宅物业作投资用途，如全面豁免它们缴交买家印花税可能会刺激它们对住宅物业的需求，与买家印花税的政策原意不符。
一直以来，慈善团体与一般买家无分别，在购买物业时均须缴付从价印花税，只是在《税务条例》第88条下获税务局局长确认下才获豁免缴付《税务条例》下包括利得税的税项，这与印花税的性质和作用不一样。涂议员的修正案亦无任何条文确保有关住宅物业必须用作慈善用途方可获得豁免。故此，若全面豁免慈善团体缴付买家印花税，将被视为新的避税之途，削弱买家印花税的成效。事实上，目前条例草案中已建议，向慈善机构馈赠的住宅物业可获豁免缴付买家印花税。我们认为，条例草案已适当平衡买家印花税的政策原意及照顾慈善机构的需要。
就涂议员建议收紧精神上无行为能力人士的豁免安排的修正案，政府认为精神上无行为能力人士会较未成年人士有更大的需要购买住宅物业；而条例草案下有关的监护人或受托人亦须提供书面证据，例如监护令或有效和具法律约束力的委托书等，以证明其合法权限，故我们认为并无需要进一步收紧豁免。
我们亦不能认同郭荣铿议员的修正案。将政府撤回有关未成年人的买家印花税豁免的修正案延迟生效，会与政府为回应法案委员会的重大忧虑而提出该修正案以堵塞有关漏洞的根本原意相违背。
至於梁继昌议员就买家印花税豁免引入居籍概念的修正案，则会令部分在政府建议的买家印花税制度下原可获豁免的香港永久性居民须缴纳买家印花税。考虑到政府已提出修正案撤回未成年人香港永久性居民的买家印花税豁免，政府认为并不适宜接纳梁议员的修正案。事实上，目前由税务局负责执行的现行各项税收制度，均无应用居籍概念。
主席，我会於全体委员会审议阶段进一步详细解释政府对各议员修正案的回应。
主席，我谨此陈辞，恳请各位议员支持通过二读《2012年印花税（修订）条例草案》，这亦是我们社会主流的期望，并在随后的全体委员会审议阶段通过由政府提出的各项修正案，确保有关的需求管理措施有效发挥稳定楼市的作用。多谢主席。
完
２０１４年２月２０日（星期四）
香港时间１７时２５分