立法会十五题：非法占用政府土地
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问题：
据报，根据地政总署资料，过去三年该署证实的非法占用政府土地个案为34 407宗，其中该署提出检控而被定罪的个案共有54宗，定罪率仅为0.15%。此外，过去三年的非法占用土地个案没有下降趋势。有意见认为，政府应提高非法占用政府土地的罚则以加强阻吓力，尤其是涉及非法占用较大面积政府土地以经营棕地作业或搭建住用构筑物作牟利用途的行为。就此，政府可否告知本会：
（一）过去三年，每年非法占用政府土地个案的以下资料：（i）怀疑个案宗数、（ii）证实个案宗数及（iii）各类非法占用用途的个案宗数，并按全港18区以表列出分项数字；
（二）鉴于政府于本年一月十日回覆本会议员质询时表示，现行《土地（杂项条文）条例》（第28章）的框架容许占用人有机会先自行停止占用政府土地，当占用人没有按政府的法定通知于限期前停止占用，政府才会采取检控手段，而该「自我纠正」安排相信是目前检控数字不多的原因之一，政府会否针对非法占用较大面积政府土地的个案，对该条例框架进行调整；如否，原因为何；
（三）鉴于有意见认为，非法占用政府土地的相关条例对被定罪者的罚款过低，政府会否考虑修例，把非法占用较大面积政府土地以经营棕地作业的行为的罚款与有关的非法收益挂鈎；如否，原因为何；及
（四）为加强打击非法占用较大面积政府土地以经营棕地作业的行为，政府会否调拨人手加强有关执法工作，以及考虑以其他行政手段介入（例如停止向有关土地占用者供水）；如否，原因为何？
答覆：
主席：
正如政府于今年一月十日回覆立法会议员提问时表示，地政总署根据《土地（杂项条文）条例》每年处理超过10 000宗以上的非法占用政府土地个案。这些个案的形式和性质差异很大，当中大部分是规模小、性质轻微的弃置杂物及阻塞街道个案（例如堆放废物／建筑物料、搭棚竹枝、环保货斗、弃置车辆、违泊单车、店铺阻街等），其余较严重个案涉及搭建构筑物及围封政府土地作棕地作业或住用。为善用有限人手资源以发挥最佳执法效能，地政总署须按「风险为本」的务实方针，厘定执法的缓急优次，优先处理规模较大、违规较严重或涉及安全或环境卫生风险的个案。
在采取土地管制行动时，署方会按法例张贴法定通知饬令占用人在限期前停止占用，若情况于期限届满后没有改善，署方会采取进一步行动，包括接管和清理留在土地上的财产或构筑物，并考虑向占用人（若有证据确定占用人的身分）提出检控。
政府一直十分关注涉及非法占用大面积政府土地作棕地作业或住用构筑物的个案，地政总署会界定它们为高优次执管个案处理，署方近年亦推出了多项优化措施以加强针对此等个案的执管效率，并不断检视成效及按需要作出调整，详情在下文阐述。
就陈议员各部分的提问，现分别回覆如下：
（一）地政总署在过去三年（即二○二一至二○二三年）就非法占用政府土地的接获个案及执管工作的相关数字载于附件。
（二）现行《土地（杂项条文）条例》的确容许占用人自行停止占用政府土地，占用人须就此承担拆卸及清理工作的责任和开支。当占用人没有按署方的法定通知于限期前停止占用政府土地，政府可按条例第6（4）条作出检控。然而，过往检控数字不多，其中一个主要原因是由于大部分个案性质轻微，地政总署的策略是集中资源终止土地占用而较少进行检控，因为尽管检控成功，相对政府在调查、搜证和检控投入的人力物力，与法庭判刑（罚款为主）不成比例，进行大规模检控并非善用公共资源。未能成功搜证或掌握充分证据确定占用人身分而提出检控，亦是检控数字不多的原因之一。
然而我们认同陈议员的看法，政府对案情严重，包括大规模占用政府土地、高安全风险个案等，应采取果断和严厉的执管方式。因应去年九月至十月暴雨后揭示，红山半岛部分临海及位处斜坡的独立屋僭建及非法占用政府土地的情况，地政总署近年首次引用《土地（杂项条文）条例》第6（4A）条，对当中三宗个案在政府土地上建造构筑物的行为直接作出检控。第6（4A）条订明的是另外的一条独立罪行，针对在政府土地上建造构筑物的行为，该条文赋权政府可直接检控参与、安排或指示在政府土地建造构筑物的人士，无须如上文提及的第6（4）条须确定占用人未有按法定通知停止占用政府土地才能进行检控。如涉图利情况，条文亦建议判处更高刑罚（请见下文第（三）部）。目前，上述个案的司法程序进行中，地政总署会视乎案件结果，考虑应用于其他严重个案，政府亦会在未来按需要检视是否要加强在条例下的检控权力。
（三）为加强对非法占用政府土地的阻吓力，政府于二○一五年修订《土地（杂项条文）条例》（第28章），大幅提高第6（4）条对没有按法定通知停止占用政府土地的罚则，并为重犯引入递增的最高罚款制度，以及引入每日罚款的制度，以打击此等罪行。违法者一经定罪，首次定罪最高可判处罚款500,000元及监禁六个月（修例前最高罚款为10,000元及监禁六个月），以及就违反法定通知的每一日另处罚款50,000元（新增罚则）；其后每次定罪最高可判处罚款1,000,000元（新增罚则）及监禁六个月（新增罚则），以及就违反法定通知的每一日另处罚款100,000元（新增罚则）。
二○一五年的法例修订生效后，法庭判处的刑罚亦相应提高。过去三年被定罪的54宗个案中，有23宗被判处超过10,000元的罚款（其中一宗罚款额为137,000元），另有三宗个案被判处监禁缓刑。
此外，针对第6（4A）条下在政府土地上搭建构筑物的罪行，条文对涉及图利的情况采用比一般情况高五倍的罚则。二○一五年修例后，涉及图利的个案的罚则为首次定罪最高可判处罚款2,500,000元及监禁一年（修例前最高罚款为50,000元及监禁一年），其后每次定罪最高可判处罚5,000,000元及监禁一年（新增罚则）；其他情况（即不涉及图利）的罚则为首次定罪最高可判处罚款500,000元及监禁六个月（修例前最高罚款为10,000元及监禁六个月），其后每次定罪最高可判处罚1,000,000元及监禁六个月（新增罚则）。如上文所述，地政总署近年首次引用第6（4A）条对在政府土地上建造构筑物的行为作出检控，结果有待法庭判决。
发展局和地政总署会继续留意条例的执行情况，以及非法占用政府土地的情况有否恶化。视乎上述工作的成效，我们在有需要时会考虑如何提高法例的阻吓力。
（四）地政总署对于处理非法占用大规模政府土地个案十分重视，近年亦推行了多项优化执管工作的措施。
在政策配套方面，地政总署自二○一七年三月起收紧非法占用政府土地的规范化申请安排，不再接受二○一七年三月二十八日或之后开始非法占用政府土地个案的规范化申请，即占用人不可以透过规范化申请而规避遵办停止占用的法定通知。
在执管人手方面，地政总署于二○一九年设立特别行动专责组（专责组），集中人手资源重点打击涉及较大面积政府土地被非法占用或私人农地的严重违契个案。截至二○二四年五月底，专责组共完成逾1 620宗个案，累计清理达45公顷被非法占用政府土地及清拆逾2 600个非法或违契构筑物，当中包括不少涉及棕地作业的土地。此外，为了提高整体运作效率，并发挥协同效应，自二○二三年四月起，地政总署已整合各分区地政处的执管人手，包括将新界各区地政处的土地管制队、契约执行队及寮屋管制队合并成为一支「土地执管队」，由同一队伍统一处理区内的土地违规个案。地政总署亦有使用新科技（例如无人机和电子手帐），提升执管效能及日常土地执管工作的整体效率。
在部门协作方面，对于议员提出停止向有关土地占用者供水的建议，我们曾谘询法律意见，法律意见认为水务监督并没有权力基于处所的不合法性（例如因占用政府土地而属不合法）而拒绝批准安装水表及供水。当然，如果地政总署在跟进非法占用政府土地的个案时发现有非法取水情况，署方会转介水务署作出相应执管。此外，地政总署亦已加强与屋宇署和规划署的沟通合作机制，定期采取联合行动以重点打击严重个案，包括涉及新界违例开发和发展及独立屋僭建的非法占用政府土地及违反地契个案。
根据过往经验，在采取大规模执管行动后，不少占用人会自行纠正并拆卸违例构筑物或停止非法占用政府土地。地政总署会持续检视如何善用现有法例框架赋予的权力和人手，厘定执法优次和优化执管模式，加强执法效能和加强执管和检控工作。
完
2024年6月19日（星期三）
香港时间17时00分
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