立法会十六题：优化工务工程项目的招标制度
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问题：
据悉，近年政府招标的部分工务工程项目屡次出现「割喉式入标」并低价中标的情况。有意见指出，低价中标影响工程的进度、质量及收益，而有关情况可能持续影响本港基建项目的整体进度和质量。虽然政府已推出若干优化招标制度的措施，包括调整「双信封制度」中价格和质量的评分比重，但未能大幅减少低价中标所衍生的问题。就此，政府可否告知本会：
（一）过去五年，由政府直接招标及监督的工务工程项目的开支金额，以及其占所有工务工程项目（包括香港铁路有限公司、公营机构（例如医院管理局），以及各所获大学教育资助委员会资助的大学的工务工程项目）的开支金额的百分比为何；
（二）过去五年，由政府直接以双信封制度招标的工务工程项目中，以最低价中标的工程项目数量和所涉开支金额，以及其占整体工务工程项目的数量和开支金额的百分比分别为何；是否知悉，获政府资助的公营机构，有否采用双信封制度为其工务工程项目招标；如有，该等工程项目中，以最低价中标的工程项目数量和所涉开支金额，以及其占整体工务工程项目的数量和开支金额的百分比分别为何；如没有备存相关数据，原因为何；
（三）会否推出措施，以遏止割喉式入标的不良现象，包括就每项工务工程项目制订最低估算价（或称「流标价」），以筛选出一定数量的合资格投标者，然后再纯以设计、质量及规格（撇除价格）等因素作为最终甄选的考量，并在所有投标者出价皆低于流标价的情况下收回项目及重新招标；如会，详情为何；如否，原因为何；及
（四）会否推出措施，以阻吓经常因投标价过低而滥用补偿申索机制的承建商，包括公布申索统计表及编制黑名单等；如会，详情为何；如否，原因为何？
答覆：
主席：
政府一直以「最佳经济效益」和「公开及公平竞争」的原则采购工务工程，并以清晰明确的指引及程序进行招标及评标。工务工程的评标分两个部分，首先我们会评核投标者的技术能力及表现，再考虑投标者提出的标价，最后计算标书的综合评分。换言之，有关制度并非以「价低者得」为指导准则。视乎工程的性质，技术评分比重一般占整体评分40%；而一些高度复杂的项目，技术评分比重会提升至50%。综合评分最高的标书一般会被采纳。然而，为防止投标者以不合理的低价抢标，我们设有机制，剔除一些获得最高综合评分，但被评为不合理低价的标书，有关标书不会被采纳。
上述评标方法既符合公共理财原则，亦有助我们选出有能力的承建商进行工程。事实上，香港的基建质量及水平长期跻身国际前列位置，反映我们的采购方法行之有效。
就陆议员问题的四个部分，本局现回覆如下：
（一）过往五年（二○一八年至二○二二年），基本工程储备基金（注）的年度开支由约700亿元逐步上升至约840亿元，当中约85%的开支属政府直接负责（即由政府招标及监督）的工务工程。
（二）过往五年，政府透过上述以技术考虑及标价作综合评分的机制所批出的工务工程合约，按合约数量计算，每年平均约有60%的工程（约50项）由最低标价者中标；若以金额计算，则约有50%的工程（合共约380亿元）由最低标价者中标。我们在审视每份获得最高综合评分的标书时，会仔细考虑其标价是否属于合理水平，在确定标价属合理水平后才会采纳有关标书。此外，根据我们的纪录，以最低标价中标的承建商，在施工阶段的表现与非最低价中标者的表现没有明显差异。
至于非政府机构受委托或受资助所进行的工程，相关机构会参考工务工程的模式，并因应其管理系统和人力资源制订其评标方式，例如在处理部分大型工程时会采用类似工务工程的评标方法；而在处理较小型的工程时，则会以价格作评标准则。当中，具规模的非政府机构，包括医院管理局、香港铁路有限公司等，其负责的公立医院或铁路工程，均会采用与工务工程相若的机制，即以技术考虑及标价作综合评分拣选中标者，同时亦设有机制剔除不合理低价的标书。我们没有备存非政府机构以最低价批出工程项目的有关资料。
（三） 在现行的工务工程评标机制下，我们已有清晰指引，以评估和剔除不合理低价标书，免除因工程价格不足而引致的违约及其他风险。在评估标价是否合理时，我们除了会考虑承建商有否提出一些具效益或创新的建造方案，还会审视以下几个主要因素，包括：（1）与其他投标者的价格、工程合约的预算费用，以及同类别工程的最新价格进行比较；（2）就合约的主要工种的标价与市场价格进行比较；（3）标书中的资金流有否出现「前重后轻」的投标策略（即为合约中较早完成的工程部分，提高标价，以便早期已可以收取相当的费用）等。根据纪录，过往五年，合共有14份获得最高综合评分的工务工程合约标书因被评为不合理低价而不获采纳。
上述剔除不合理低价标书的做法，配合以技术考虑及标价作综合评分的机制行之有效，有助我们拣选既有能力且标价合理的承建商进行工程，并符合「最佳经济效益」原则，确保公帑用得其所。
至于议员所建议为每项工务工程合约先制订「流标价」，以一刀切形式筛选合资格标书再进行评标，由于每项工程都有其独特性，个别承建商或能提出一些更具效益或创新的建造方案，从而令其标价更具竞争力，但预订「流标价」或会令这些具竞争力的标书在评标前被剔除。因此我们认为现行机制能更全面地审视标价的合理性、更为可取，亦有利业界可持续发展。
（四）我们另设相关机制，以评核工务工程承建商是否作出了不合理索偿的个案。若出现不合理索偿的情况，相关部门会把承建商的表现反映在其季度评核报告中，而相关纪录会影响承建商日后于工务工程项目中标的机会。我们认为此机制具足够阻吓作用。根据过去经验，工务工程合约出现不合理索偿的情况并不普遍，而有关个案亦与承建商是否以最低价中标没有直接关系。
注：基本工程储备基金涵盖的工程包括政府直接负责的工务工程、非政府机构（如香港铁路有限公司）受政府委托进行的工务工程，以及受资助的非政府机构（如医院管理局、受大学教育资助委员会资助的院校等）进行的工程。
完
2023年2月8日（星期三）
香港时间12时05分
香港时间12时05分