立法会：劳工及福利局局长就「设立全民退休保障制度」议案总结发言（只有中文）
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主席：
我再次感谢提出这个议案的梁国雄议员，以及提出修正案的梁志祥议员、郭伟强议员和杨岳桥议员。今次议案有差不多一半议员发言，全部有34位，足见退休保障这重要的议题在社会上的重要性。其实以前我就着这个议题写了大约二万多字。不过，主席，不用担心，我不会将那二万字读出来。我现在只会重点回应议员的发言。
不过，首先我想回应──特别是陆颂雄议员提出了──我相信在讨论中最重要的讨论，就是原则的问题，退休保障是权利，甚至你可以说全民都可以获得退休保障是权利，我是同意的。不过，全民退休保障不等于「全民式」退休金。保障是权利，退休金是福利，就好像社会保障是受到我们法津的保障，是我们的权利，但不等于我们要向每一个人派发综援（综合社会保障援助）。
在优化退休保障制度的策略方面，在开始的时候我已提到，要从数个支柱的角度去看，最重要去看的是，我们如果要推出任何政策前，都必须小心考虑政策的目标。我留意到不少发言支持推行「全民式」划一退休金的议员，最关注的仍是如何协助贫穷长者。在改善长者贫穷情况这一方面，政府与这些议员的目标是一致。当然，就为达到这个目标而应采用的策略方面，我不能否认政府与部分议员的看法未必相同。
正如我的开场发言指出，香港现时采用世界银行倡议的多支柱退休保障制度，而多层社会保障制度正正是退休保障制度下的零支柱。现时香港约120万名65岁或以上的长者人口中，约87万人—即大约百分之七十二—受惠于社会保障制度下的公共福利金或综援。其中，领取公共福利金计划下的长者生活津贴有约45万人；而综援计划则为逾14万名有更逼切经济需要的长者提供安全网，单身年老个案在综援计划中，平均金额超过6,000元，而个别有需要长者的援助金额可超过10,000元。
无论各位议员对退休保障的立场为何，我相信大家都同意现行的社会保障制度对有经济需要的长者发挥重要的退休保障功能。数据显示，须经济审查的综援计划和长者生活津贴能有效纾缓长者贫穷的情况。根据《2015年香港贫穷情况报告》，在政府的恒常现金政策介入后，贫穷长者人口减少15万，其中上述两项措施合共让超过14万名长者脱贫，把长者贫穷率大大降低14个百分点，而长者生活津贴更是最有效处理长者贫穷的恒常现金政策，其成效远高于毋须经济审查的津贴，例如属「全民」性质的高龄津贴，即俗称「生果金」。
正正因为现行的社会保障制度，尤其是长者生活津贴，有效纾缓长者贫穷的情况，所以政府决定优化长者生活津贴，以进一步加强津贴的退休保障功能。亦正正因为考虑到须经济审查措施比「全民」性质的措施更能有效扶贫，我们认为实在难有充分理据支持另行增设一个会惠及富裕或中产长者的「全民式」退休金计划，而不强化现行有利扶贫的政策去加强有需要长者的退休保障。事实上，如采用「全民式」计划，超过八成的额外资源，即从各个方案取得的资源中，超过八成会用于相对没有需要的长者身上，指的是甚么呢？是指那些今天连「生果金」都没有领取的，又或是只领取「生果金」的人身上，只有剩下百分之十八的资源给予较贫穷的长者。
为达到纾缓长者贫穷情况的目标，二零一七年《施政报告》提出政府会从两方面优化长者生活津贴──刚才亦有议员提出──即放宽现行津贴（现时每月2,565元）的资产上限以惠及更多有经济需要长者；以及增加一层高额援助，向合资格领取津贴的较有经济需要长者提供每人每月3,435元的高额津贴，这个希望在明年年中可以实行。
随着立法会于五月中通过《2017年拨款条例草案》，社会福利署（社署）已按《施政报告》的建议放宽长者生活津贴的资产限额，并追溯至二○一七年五月一日。至于高额长者生活津贴，正如刚才所说，因需要修改电脑程序，所以希望在明年年中实施，而其生效日期亦会追溯至二○一七年五月一日。上述两项长者生活津贴的优化措施全面落实后首年预计惠及约50万名长者，长者生活津贴的覆盖率将由百分之三十七增至百分之四十七。所以我希望──尤其是听到刚才议员的讨论──大家不要说这个长者生活津贴有标签，大家不要加上标签，令长者却步不去申请长者生活津贴，更不要──正如有些议员所说──惊吓长者，指申请可能会被控告。我希望大家作为议员，避免惊吓长者。如果将长者生活津贴连同综援、以及高龄津贴和伤残津贴，社会保障支柱的覆盖率为近约91万名长者，占百分之七十四，即大约四分之三的长者。
修订议案里提及有个别议员就公共福利金计划提出建议，例如向所有65岁或以上的长者发放高龄津贴、把长者生活津贴扩展至广东和福建、让领取伤残津贴的长者同时领取长者生活津贴等。公共福利金计划下的各项津贴都有不同的目的和设计，以应付其不同受惠对象的需要及情况。由于各项津贴都属无须供款的性质，政府在作出任何改动前，都会特别小心考虑，确保社会保障制度财政上持续可行，并平衡不同方面的公共开支，包括医疗、教育等。政府会继续透过公共福利金计划向有特别需要的人士提供支援。其中，社会福利署继续会筹备在二○一八至一九财政年度初期推出福建计划，让选择移居福建的合资格香港长者每月领取高龄津贴。
原议案和两个修订议案提到最新公布的香港坚尼系数。这个数字虽然反映香港不同住户组别收入差距的情况，但我们不能忽视坚尼系数只反映住户收入分布，而单从住户的现金收入分析未必能全面反映住户实际的经济状况或生活水平。另外，二○一六年按除税及以实物形式提供福利转移后住户每月收入计算的坚尼系数大幅降低。参考数字：未计算这些转移之前坚尼系数──大家刚才都有提及──是0.539，计算后是0.473，可见这些制度和税务政策有助纾缓收入不均匀的情况。政府会继续鼓励及支援有工作能力的人士通过就业自力更生，并致力提供合理和可持续的社会福利政策，让不同阶层的市民都能分享经济发展的成果。
强化公共服务支柱
正如我在开场发言指出，我们认为应该在财政上可持续的基础上，强化现时的每根支柱，让它们更有效地互相补足。所以除透过强化社会保障支柱去纾缓长者贫穷的情况，我们亦会继续优化各种现行退休保障支柱，以具针对性的方式照顾不同经济和健康状况的长者在各个方面的需要。
在改善公共服务支柱方面，我们已在今年七月一日起把长者医疗券的合资格年龄由70岁降至65岁，让额外约40万名长者每年获得2,000元的私营基层医疗津贴。公营医疗服务收费豁免安排亦将由本月中扩展至75岁或以上较有经济需要的长者生活津贴受惠人，额外约14万名合资格长者可以免费使用公立医院和诊所服务。
有议员刚才提到亦关注到政府提供的安老服务。安老事务委员会刚于今年六月完成《安老服务计划方案》（《计划方案》），并向政府提交报告，就安老服务的长远发展作出规划。政府原则上认同《计划方案》的各项建议，并会着手展开跟进工作。其中，为了让有需要长者尽快受惠，政府已经开始落实《计划方案》中部分可以先行的建议，例如「关爱基金」已经开始推行两项试验计划，以支援在公立医院接受治疗后离院的长者及身体机能有轻度缺损的长者。此外，就二○一七至一八年度《财政预算案》为加强安老和残疾人士康复服务而预留的300亿元，政府会考虑有关款项的具体运用细节及安排，制订相应的计划，让有需要人士受惠。
强化自愿性储蓄支柱
在建构更稳固的自愿性储蓄支柱方面，政府在债券计划下推出银色债券试验计划，旨在为年长投资者提供具稳定回报的投资产品，协助长者管理投资。政府会在试验计划完成后检视计划的成效和安排。
另外，有意见──包括杨岳桥议员──指纵使有些长者有一定资产，但面对未来许多的未知数，尤其是因长寿带来的财政不确定性，所以令很多长者虽然有很多资产，但长期节衣缩食，生活刻苦，因此应该引入「全民式」划一退休保障去协助他们应对这问题。政府认为有需要改善有关情况，但推行「全民式」划一退休金并不是合适解决这个问题的方法。为有效地改善有关情况，刚才有议员亦提到，香港按揭证券有限公司在数年前已推行安老按揭，即逆按揭计划。在过往数年，不断改善，亦增加了不少参与；亦在今年的《施政报告》中提到我们应该研究年金计划，大家亦可能留意到按揭证券公司在六月二十一日宣布，独立顾问已完成对终身年金计划的验证和核实工作，并争取在二○一八年年中推出计划。
我在此想就着这些资产问题补充两点。第一，因为刚才有议员提到，安老按揭会在长者百年归老时吞并他的资产，这是一个误导的说法，并没有吞并资产的任何程序。它是以逆按揭的金额扣除日后的价值，然后有余的资产会归还给长者或他的后人。所以，千万不要说安老按揭是按揭公司吞并长者资产。这是一个错误信息。我在此一定要郑重澄清。
就着终身年金计划，亦有一些说法有误导。第一，它的入场费不是100万元，它的入场费是五万元。实际上，这个细节现时仍未定出。政府日后需要考虑到这个终身年金计划与现时社会保障的各个计划之间的接轨问题。这个有待日后探讨。
强化强积金支柱，取消「对冲」安排
很多议员提到「对冲」的问题。强积金（强制性公积金）制度的构思是由就业人口及其雇主作供款，为就业人口的退休作准备。国际间，我们一般称这类型的计划为个人户口。明显地，单靠强积金支柱并未能照顾所有市民的退休保障，例如部分市民因为种种原因未能投入劳动市场或长期工作。因此香港需要多根支柱的退休保障制度，各支柱互相补足，为不同经济、家庭和健康情况的长者提供全面保障。
坊间有些方案，是要把这条柱削为一半，是把半条柱搬走。在这个情况之下，不但大大削减这条支柱的作用，甚至会令到其回报率更为下降。当然，有其他议员在今日的议堂上都提到强积金的改革问题，特别是大家都关心制度的管理费偏高的情况。我们相信在日后的日子里，我们会不断探讨如何优化强积金的制度，细节我相信日后会再讨论。
我由上任到现在一直留意到劳资双方有关强积金「对冲」的讨论，甚至我未上任之前这亦是我非常关注的问题正如行政长官在不同场合表示，新一届政府的立场非常清晰，必须取消强积金「对冲」。上届政府提出的建议虽然未能取得劳资双方的共识，但过去几个月的讨论能为新一届政府日后继续推进这议题提供了基础。逐步取消「对冲」是我和我的同事优先处理的其中一个议题。我们并非要重新谘询，但会尽快约见雇主和雇员团体，再去听取他们的意见，希望在早前的建议上寻找优化空间，以达致共识。我期待雇主和雇员能互谅互让，为这个困扰劳资关系多时的议题寻求双方均能接受的方案。
政府优化退休保障的承担
主席，上述优化退休保障制度的措施能有效为长者带来更全面的支援。单单是优化长者生活津贴和长者医疗支援的措施首10年预计涉及超过900亿元的额外开支。这数目已远超过二○一五至一六年度预留的500亿元。
有议员关注政府在长者社会保障方面的长远开支。在未计入任何长者生活津贴优化措施的基线情况下估算，以二○一七年价格计算，直至二○六四年的48年间政府每年在长者社会保障方面的平均经常开支约为468亿元。而在计及优化长者生活津贴的措施后，每年平均经常开支将增加至约581亿元，即平均每年增加约113亿元。
虽然政府就退休保障的财政承担庞大，但我必须强调政府是应使得使，大部分资源都是用以加强对有经济需要长者的支援，这显示政府改善退休保障的决心，也是面对人口高龄化和公共财政挑战时一个负责任政府应有的做法。
有数位议员提及坊间的「学者方案」到二○六四年仍有约一千多亿元的盈余，而退休保障公众谘询活动期间收到的18 000多份意见书绝大部分都支持「全民退保」，因此政府应采纳学者方案等「全民式」退休保障计划，这是大家刚才所表达的意见。除了理念上我们认为有限的资源应集中于照顾有经济需要的长者，我也希望指出「全民式」退休金计划除了由政府额外注资，及初期有少量盈余外，主要仍属「随收随支」性质，主要由现时的工作人口支付这一代退休人士的退休金。香港人口急速老化──我不需要再引述相关数字──而大家亦知道我们的劳动人口在二○一九年可能会逐步萎缩。在这两个情况下，设立「随收随支」的「全民式」退休金计划，财政风险会很大。很明显，我们不能够不谨慎。虽然在做这些数字的分析，或者大家可以开电脑用试算表去计算，再注资数千亿下去，当然到二○六四年是会有大量的盈余。不过这类型的跨代转移计划，大家要考虑的不单是这一代的长者，要考虑的是我们的下一代，甚至因为这些计划是涉及跨代的关系，我们要考虑的是甚至到今日也还未出生的我们的后代。
当然，很多过往在不同国家的例子，大家在今日的辩论也提到；也有议员提到实际上为何我们今日不实行一些全民的退休金制度，将来有问题的时候才去修改？但大家知道这是行不通的。在其他国家，例如数年前的英国，因为要提升退休年龄而导致很多街头的暴动，到最后议会要收回有关的讨论。日本──刚才也有议员提过──是主要透过GST（商品及服务税）来支付它的退休金，在二○一四年增加过一次之后，本来预备第二年增加第二次，但现在似乎二○一八、一九年都可能难以继续增加。在台湾实行不久，刚刚上任的政府亦很快就发觉不能持续发展下去，于是现在要作出讨论而又产生了很多冲击的现象。所以大家要看，如果我们要想一些这么长远──不是数十年──甚至是百多、二百多年的一些跨代式制度时，我们不能够不考虑。所以我建议大家可以去看──亦因为刚才有不少的议员提过──一九九三至九四年，当时彭定康政府提出的老年退休金计划，它有一个数字是很有趣的：它当时的估算，到了二○五四年，65岁以上的长者只是占人口的百分之十八，今时今日我们的估算，到了二○五四年，是百分之三十五。你们猜猜20年后我们再估算二○五四年（的长者人口）的时候究竟是有百分之多少的长者？当然可以基于不同的假设有不同的结论。
还有数个问题一定要澄清。特别是俗称「两元乘车优惠」（政府长者及合资格残疾人士公共交通票价优惠计划），其目标是鼓励长者外出和参加活动，有一个积极乐颐年的目标。我希望议员不要用一些个别犯罪的例子来说这个「两元乘车优惠」是滥用，不要令长者因此而却步，这是不能茍同的。
另外一点，今日也有议员引用「综援养『嘟嘟』」，我不说那两个字了。我希望各位议员请不要再引述这五个字，因为每一次的引述都会增加综援制度的负面标签。就像一九九七年之前有一位官员在这个议堂上，他说：「有人说综援养『嘟嘟』」，结果被指为他说「综援养『嘟嘟』」。其后在议堂上，不断有议员提及「综援养『嘟嘟』」，我希望日后除了「嘟嘟」两字不见了以外，连前面的三个字也最好不要再提。
刚才很多议员提到强积金的回报率，我给大家一个比较新的数字。由它成立到今年的三月底，它的年率化的内部回报率是百分之三点五，很明显这百分之三点五是受了两年前的一些金融波动而导致的；同期的年率化的综合消费物价指数是百分之一点八，当然是高一点，当然也不是真的很理想，不过有不少改善的方向是有待探讨的。
有议员提到动用储备的投资回报以支付退休保障。香港现在有很多基金都用一个方法，是只用投资回报去做它的有关工作。不过结果过了数年之后，十年、八年之后，它的回报的现金价值则不断减少，可以做的会越来越少，结果要额外注资。不过这不会适用于政府的储备，除非各位议员同意政府应继续累积、增加它的储备。
总结
主席，我们完全认同为应对人口高龄化和让长者安享晚年，社会整体须为退休保障作进一步投资。不过，大家不要将一些基建工程与退休保障一并讨论。基建的工程是一次过的拨款，是长远的投资。有议员比较教育和退休保障这两个政策范围，教育的开支也是一个投资的开支。在将来，我们会继续增加对教育的投资。我们正在逐步落实多项措施，在今年一月的《施政报告》提到，透过适切到位的服务，为退休长者提供更全面的保障。最重要是，措施都是社会可承担、财政上可持续。新一届政府将会继续与相关持份者保持沟通，而我亦相信在座议员和各持份者都会与我们携手并肩，一同以理性务实态度应对高龄化社会，努力让长者退休后的生活得到更佳保障。
主席，我谨此陈辞。
完
2017年7月6日（星期四）
香港时间20时19分
香港时间20时19分