立法会十六题∶全港棕地的分布及用途调查
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问题：
现时棕地涵盖多种不同的土地用途，一般指位于新界乡郊的荒废或已被破坏并已转为其他用途的农地。去年十月有报章报道，政府将会参考一九八二年进行全港寮屋登记的做法，为目前棕地的使用状况进行冻结登记，并就收地、赔偿、安置等制订一套政策。时任发展局局长于去年十一月表示，政府会就棕地进行普查。虽然上月发表的《施政报告》第121段提到：「规划署亦会于今年就全港棕地的分布及用途展开调查」，但政府至今仍未公布何时会展开棕地普查，亦没有采取措施冻结棕地面积。有评论指出，政府只说不做棕地普查令农地拥有人有时间在棕地普查进行前，把农地改为棕地，以博取日后政府收地时领取以棕地计算的较高赔偿金。就此，政府可否告知本会：
（一）进行棕地普查的时间表为何；
（二）何时会冻结棕地面积；及
（三）有何政策避免农地拥有人为了博取日后领取较高赔偿金而把农地改为棕地，以致有关土地的生态环境遭破坏？
答覆：
主席：
容我首先厘清「寮屋」和「棕地」的不同背景，以及「冻结登记」的目的。
「寮屋」一般是指位于私人农地或政府土地上任何未经批准兴建，分别属违反地契条款及违反《土地（杂项条文）条例》的构筑物，原则上可根据有关条款或条文进行执管或取缔。政府于一九八二年进行寮屋登记，根据寮屋政策获发寮屋编号的构筑物，非法性质不变，只获「暂准存在」；然而，如构筑物的位置、尺寸、建筑物料及用途与一九八二年寮屋登记纪录相同，便可获暂准存在，直至因发展计划、环境改善或安全理由而须予以清拆，或直至自然流失（例如构筑物无人占用或不再存在）而被取缔。
已登记寮屋获暂准存在的安排，并无订立任何法律权利或权益或义务，亦不授予任何人占用土地的权利。已登记寮屋不许扩建、新建、加建、改变用途或改用与寮屋管制登记纪录不符的物料。如有扩建、新建、加建、改变用途或改用与一九八二年寮屋登记纪录不符的物料，已登记寮屋会丧失登记资格，寮屋管制登记纪录亦会被取消，地政总署会立刻采取管制行动。需留意的是，一九八二年寮屋登记与下文所述的因应发展计划而进行的「清拆前登记」（又称「冻结登记」）的目的及性质并不相同。
至于「棕地」，现时并未有正式或标准的定义，一般是指位于新界的某些农地或乡郊土地，该等土地大多由私人拥有，并已荒废及改作其他与周边环境不协调的土地用途，包括货柜场、停车场、修车工场、物流作业、乡郊工场、露天贮物、废料回收场、建造机械及物料贮存等。这些农地或乡郊土地大多呈不规则形状及大小，当中夹杂了不少村落、寮屋、常耕或休耕农地、植被群或山丘等。
棕地的演变可追溯至新界乡郊土地发展的历史。新界大部分土地均属载于集体政府租契（前称「集体官契」）内由私人持有并被分类为「农地」的「旧批约地段」。有关分类是反映一九○五年订立集体政府租契时的农耕情况。根据上诉法院于一九八三年就「生发案」作出的判决，除有关避免从事「发出恶臭或令人厌恶的行业」的条文外，根据集体政府租契批出的地段并没有土地用途限制。换句话说，只要发展不包括任何建筑物，地段拥有人可以把土地用作农业以外的用途。
于一九九一年修订的《城市规划条例》（城规条例）赋权予城市规划委员会（城规会） 为新界乡郊地区划定发展审批地区，并为该等地区拟备法定图则，赋权规划事务监督就发展审批地区内的违例发展采取执行管制行动，除非有关发展属「现有用途」、或在相关的法定图则是经常准许的用途，或已取得有效的规划许可。在宪报首次刊登有关发展审批地区图前已经存在的土地用途（包括棕地作业），会被视作城规条例下的「现有用途」，不属违例发展。
对于棕地上非法的土地使用，包括违反地契条款的构筑物、违反城规条例的违例发展、非法霸占政府土地、非法倾倒泥头等，政府的立场是一经发现，相关部门必定会严正按照现行法例及机制进行执管。政府现时并无任何政策容许违法违契的棕地暂准存在，因此棕地与寮屋不同，并不存在政府需要就棕地进行与一九八二年寮屋登记类似的登记。对于现时已存在或将来可能出现违法违契的棕地，政府会继续进行执管。然而基于上述的历史背景，现时不少在私人农地上的棕地作业并不违反地契条款，亦并无违反法定规划管制。对于这些棕地，如果并不涉及非法占用官地，政府并无权力进行执管或取缔。
至于因应发展计划而进行的「冻结登记」，一般是指当政府就个别工务工程或公共发展项目需要进行收地和清拆时，在收地和清拆前所进行的其中一个标准程序，目的是收集发展范围内现有构筑物的资料及登记现时的占用情况。经登记取得的资料会用作评估安置及／或领取特惠津贴（如适用）资格准则的基础。当中的一般原则是，未经「冻结登记」登记的构筑物及占用人，其申索将不会获得考虑。一般而言，「冻结登记」是因应个别需要进行收地和清拆的项目而进行，时间上亦会配合有关发展计划。
姚松炎议员问题提及的「棕地普查」，相信是指规划署将展开的新界棕地使用及作业现况研究。该研究的目的是要更全面地掌握新界棕地的整体分布及用途，以协助政府制定处理棕地的适当政策，包括为不同地区的棕地制定适当的规划和整合策略，及探讨可行的方案以容纳区内仍有需要的棕地作业，以达致善用土地、释放棕地潜力和改善乡郊环境的目标。有关调查与上文所提及的一九八二年寮屋登记及因应个别发展项目而作的「冻结登记」，无论在目的上和性质上均存在根本上的差异。至于违法违契的棕地，正如上述政府立场是一经发现，会严正按照现行法例及机制进行执管，我们认为并不适合以规划署将展开的新界棕地使用及作业现况研究，作为执管基础或取代执管工作。而将执管纳入作为研究目标之一，亦会影响研究和调查取得的资料，继而妨碍制定处理棕地策略的工作。
就问题的三个部分，我现回覆如下：
（一）规划署正就新界棕地使用及作业现况研究进行委托顾问的工作，有关研究预计于二○一七年上半年展开，期望可于二○一八年底前完成。
（二）如上文所述，与寮屋不同，政府现时并无任何政策容许违法违契的棕地暂准存在，因此并不存在政府需要就棕地进行与一九八二年寮屋登记类似的登记。对于现时已存在或将来可能出现违法违契的棕地，政府会继续进行执管。
若有棕地位于个别工务工程或公共发展项目的发展范围，需要进行收地和清拆，政府会按既定程序，为发展范围内棕地构筑物的资料及占用情况进行「冻结登记」。
至于日后政府为不同地区的棕地制定适当的规划和整合策略时，会一并考虑如何处理已存在的棕地，以达致善用土地、释放棕地潜力和改善乡郊环境的目标。
（三）若因个别工务工程或公共发展项目而需要进行收地和清拆，政府会根据现行的机制及程序处理有关的补偿事宜。如上文所述，对于棕地上非法的土地使用，包括违反地契条款的构筑物、违反城规条例的违例发展、非法霸占政府土地、非法倾倒泥头等，一经发现，相关部门必定会严正按照现行法例及机制进行执管。
完
2017年2月8日（星期三）
香港时间14时00分
香港时间14时00分