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财政司司长出席香港专业联盟「财政司司长午餐演讲」致辞全文(只有中文)(附图/短片)
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  以下是财政司司长曾俊华今日(四月二日)出席香港专业联盟举办的「财政司司长午餐演讲」的致辞全文:

PC(香港专业联盟主席刘炳章)、各位专业学会的会长、各位嘉宾:

  大家好。

  我觉得很荣幸获邀出席香港专业联盟今日的午餐会。今天的议题是「香港公共财政的可持续性」。

  这个题目令我想起大约两星期前,我出席商会联合举办的午餐会,当时周松岗爵士在结论环节,分享他的个人经历。Sir CK说当他还是junior时,即是很久很久以前,当时他的小孩子还很幼小,有楼要供,财政又紧张。他就要求太太想想如何节省开支,太太却叫他想想如何多挣点钱。这个温馨提示,令他学会了致富不能单靠「悭钱」这个道理。

  结果如何?Sir CK当天没有讲。不过大家都很清楚,年轻的周爵士从此努力工作,步步高升,事业有成,转身成为商界领袖,工作越来越忙,赚钱时间越来越多,花钱时间越来越少,收入增长持续高于开支,我们不难想像周家财政很快便出现「结构性盈余」,不但很快还清按揭贷款,生活过得舒适,财政储备还不断膨胀。

工作小组结论
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  同样显而易见的是,如果政府开支增长持续高于收入增长,出现「结构性财赤」的情况,亦只是迟早的问题。

  「长远财政计划工作小组」分析了人口结构的变化和价格调整,因应不同开支增幅的情况,做了多个不同的推算。相信大家都有留意小组报告的结论,我不需要再次详细介绍。简单地说,如果公共开支的增长继续高于收入的增长,而政府不采取任何应对的措施,「结构性财赤」将于若干年内便会出现。

  过去一个月,传媒报道了不少相关的讨论。我将其中的质疑归纳为三大个不同的种类。

长远推算不可信?
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  最「致命」的质疑莫过于以下这一个:「司长你年年估错数,一年的预测也不准,我们如何能够相信你二丶三十年的预测呢?」我实在有点「无言以对」。我当然要对「估错数」负起全责,但是今次是小组做的预测,不是我做的预测。这次预测是经过小组成员,亦是大家熟识的学者和会计师、税务、精算行家的覆核,预测应该是相当可靠的。

  其实,小组这次做的是排除经济周期影响的趋势预测,与我每年预算的性质不同。我每年做的按年预测,会被不受我们控制的外围经济波动影响,不确定性较高。王于渐教授最近的一篇文章在报章内(刊登),也有解释为何长期经济预测的准确程度,会远高于短期经济预测,大家有机会可以看一看这篇大作。

预测太悲观?
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  第二类质疑,就是认为小组高估开支、低估收入,没有考虑一些「动态」因素,例如战后婴儿潮的一代比较富裕,可以带动银发市场;或者现时大多数在职人士有MPF,他们退休后对福利的依赖应该较低;或者适龄学童人数减少,教育开支应该较低;又或者现在国家经济强劲,未来经济增长应该较高等。这些「动态」因素,其实小组都已经直接或间接反映在推算内。

  小组成员考虑过人口老化、考虑过经济发展越趋成熟等因素,预测香港未来二丶三十年的实质经济增长平均每年2.8%,名义经济增长平均每年4.4%,从而推算政府收入增长平均每年4.5%。有人觉得这些预测是太低太保守,但是事实上,如果我们跟其他一般成熟经济体来比较,这预测已经是比较乐观比较高的。

  过去三十年,本港实质经济每年平均增长4.6%。当中1.3%来自劳动人口的增长,其余约3%是来自劳动生产力(labour productivity)上升,当中包括过去三十年土地发展、基建投资、资本深化和香港市民教育水平大幅上升等等所带来的技术、效率提升。由于未来劳动人口减少,我们在人口报告亦看得很清楚,要达到小组估算每年平均2.8%的实质经济增长,劳动生产力的增幅便需要维持在每年3%相当高的水平,即是说未来二丶三十年,须要与过去三十年经济高增长期相若。这个预测其实是相当进取、相当乐观的。

开支不会再高速增长?
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  第三类质疑指出,特区政府过去已经推出了大量民生措施,未来应该不再有大量新政策推出。例如过去十年,政府落实增加大学学额、大学学制三改四、十二年免费教育、小学小班教育、幼稚园学券、长者医疗券、长者乘车优惠计划、长者生活津贴、低收入交通津贴、低收入家庭补助等政策。基建方面,随着港珠澳大桥、五条铁路、各个道路工程、十数个开始或正在兴建和扩建医院等项目落成后,应该不会再有太多大型基建项目。因此,未来政府在这方面的开支增长,也应该会较过去慢。

  我们过去确实做了不少民生和不少基建工作。由一九九七至九八至二○一二至一三年度,政府的总开支累计增加了94.1%,经常性开支累计增加了75.6%,超越了同期收入累计增长的48.4%和累计名义经济增长的57.2%。其中教育、医疗和福利三大范畴的经常性开支增长都较收入增长和经济增长为高,证明了政府并没有刻意低估收入来限制开支增长。

  大家需要知道,小组目前的推算仍未包括尚未拍板的政策,如免费幼稚园教育,未包括房委会的公营房屋计划,也未有包括第三条跑道、未完成的铁路和道路网、医院和长者院舍、土地开发等基建设施的支出。

  各位,我回应这些质疑,目的不是要证明「结构性财赤」一定会出现,香港即将濒临财政危机。我只是希望社会的讨论回到如何避免「结构性财赤」出现,因为要维持香港公共财政的可持续性,我们需要多管齐下,同时控制开支增长、增加收入、扩大经济容量、推行储蓄计划。这不能够单靠政府的政策来推行,社会的支持是不可缺少的。

控制开支
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  在开支方面,小组建议把公共开支维持在本地生产总值(GDP)的20%。其实,在过去四十年,政府的支出一般都不超过GDP的20%。

  有意见担心20%的开支指标会窒碍香港经济发展。我们要明白维持这个指标,并不表示不增加开支,甚至停止进行基建和教育等措施提高竞争力的社会投资。单在今个财政年度,虽然开支占GDP少于20%,但是基建工程开支超过700亿元,教育的经常性开支也超过600亿元。

  不少学术文献亦显示,公共开支占GDP较低的经济体,经济增长往往较快,因为一般而言私营部门推动经济的效率比较高。况且,公共开支比例较高,税收亦要较高,这个情况既不利营商环境,也会削弱长远竞争力。所以,关键是支出增长需要跟经济增长互相适应。

  一般来说,透过增加公共开支刺激经济,通常是在经济处于收缩期、私营部门不愿意或者无能力增加开支时才采用,这并不是恒常性的手段。就如二○○八年金融风暴以来,外围经济不稳,我们采取了一系列「稳金融、撑企业、保就业」的反周期措施,包括了一次性的措施。这些措施涉及的开支,只占政府全年公共开支的小部分,一般只是几个百分点,但却在经济不明朗的时期,这小部分发挥了提振经济和保障就业的作用,帮助及保持经济增长动力。正如我刚才提及,政府在同期做了很多民生和基建工作,这些项目是占公共开支的绝大部分。这方面的工作并没有因为一次性的措施而减少。今年预算案的一次性措施和其他公共开支的比例是一对十九。如果我们只看着「一」的方面,其实就刻意忽视了「百分之九十五」的整体支出。

  除了维持20%指标来控制公共开支总量之外,我们也要努力提升资源运用的效率。我们须要加强内部资源分配机制的纪律,将涉及大幅增加经常性开支的政策,须详细评估优先次序、成本效益和长远财政延续性。各部门亦应检视本身的工作和资源运用的优次,整合不合时宜或重叠的服务,提升成本效益。

增加收入
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  至于收入方面,周太提醒Sir CK要挣多点钱,除了改变他的理财哲学和周家的财政状况之外,同样的提醒也适用于公共财政。

  近年我们废除遗产税、废除葡萄酒税、豁免离岸基金缴付利得税、宽免ETF交易印花税等,推动有关行业发展,政府收入未有减少,反而增加。同样地,如果我们要增加税种或改革税率,在作出决定之前,必须客观评估因加得减的可能性,不要以为加税就一定可以增加政府收入。日本在昨天开始增加消费税,值得大家留意,从而分析加税对经济和政府收入的影响。我们可以留意一下(增加消费税)在未来几个月对整个日本的经济会有何影响。

  香港税基比较狭窄,无论是利得税抑或是薪俸税,都是依靠小部分企业和人士缴交。接近九成公司无需缴纳利得税,其中八百家纳税最多的公司所缴的税款占利得税收入的百分之六十四;至于薪俸税方面,在三百六十万纳税人之中,大约二百万人无需缴纳薪俸税,其中二十万纳税人所缴税款占薪俸税总额超过八成。怎样扩阔税基?怎样增加税收?怎样吸引这些纳税的企业和人士留在香港继续交税?这些都是值得我们深入研究的重要问题。

  同时,政府也必须做好把关工作,打击逃税、避税,追回应收的税款。对于政府的收费服务,我们要按「收回成本」、「用者自付」和「污染者自付」等原则,逐步提高收费,否则对没有使用相关服务的市民是相当不公平的。

发展经济
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  保持香港的经济动力是增加政府收入最重要的一个环节。

  我在预算案中指出,土地和人力供应已经成为限制香港经济发展的两个最大的因素。我们正积极改变土地用途、适度增加土地发展密度、开拓新发展区、研究大型人工岛、善用岩洞和地下空间等方式,多管齐下,增加商、住土地供应。我们也必须致力释放劳动力、加强培训本地人才、吸引多些外地人才等措施,务求在质和量方面提升香港的人力资源。这些措施的目的是要扩大香港经济容量,令香港更能抓住内地经济腾飞和环球经济重心东移的机遇,众多行业也会同时受惠。

  在个别产业方面,香港的专业和工商支援服务有独特优势,是近年发展迅速的产业之一,对本地生产总值和就业职位的贡献达13%,即是占GDP 13%,职位来说亦占总数的13%,亦促进其他行业向高增值方向发展。政府因此一直加强G2G联系,为专业和工商支援服务争取更多的开放措施、更大的发展空间。

  我们透过CEPA,为香港专业人士争取进入内地市场,这个过程是艰巨的。我们会继续就业界的建议和诉求,向中央政府反映,协助业界好好利用CEPA。至于海外市场,我们现时已与新西兰、欧洲自由贸易联盟国家和智利签订自贸协定,涵盖广泛的服务界别。香港的服务提供者,可以在对方的市场,享有具法律保障的市场准入和国民待遇,得到更有利的经营环境,有助业界开创更多商机。香港与东盟的自贸协定谈判,也将于今年稍后展开。

  另外,除了跟内地落实全面「服务贸易自由化」之外,我们正参与WTO的《服务贸易协定》谈判。参与谈判有二十三个经济体,其中包括了香港十大主要服务贸易伙伴之中的八个。大家将寻求订立高水平的开放承诺。《协定》一方面保障香港出口服务的市场准入,另一方面,我们也会给予海外服务提供者保障,吸引他们在香港营商和创造就业。

  各位,我期望香港专业服务能够更好地发挥优势,为自己行业开拓更大的发展空间,同时亦促进其他产业向更高增值方向迈进,增强香港整体的竞争力。你们有好的业绩,便有更大的能力缴交更加多的税款,对维持香港公共财政的可持续性,是有极大的正面作用。

  多谢各位。



2014年4月2日(星期三)
香港时间17时13分

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